中国移动城市全域数字化转型白皮书（2024版）：应急管理分册

「前言」 2023年以来，我国多地遭遇暴雨、洪涝、台风等灾害，部分地区受灾严重、损失较大，地方灾后恢复重建任务较重。同时，近年来各类极端自然灾害多发频发，对我国防灾减灾救灾能力提出了更高要求。 2024年是“十四五”规划目标任务的关键一年。习近平总书记指出：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”习近平总书记关于应急管理的重要论述，为新时代应急管理事业绘就了宏伟蓝图、指明了前进方向。中国移动作为数字中国、网络强国、智慧社会建设主力军，以“推进数智化转型，实现高质量发展”为主线，聚焦中国式现代化目标任务，大力推进我国应急管理体系和能力现代化，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出新的更大贡献。为建设与国家安全生产、防灾减灾发展需求相匹配的现代应急管理体系提供有力支撑。 《中国移动城市全域数字化转型白皮书（2024版）-应急管理分册》重点阐述中国移动在应急管理信息化领域布局的架构体系、应用场景、解决方案能力和典型案例。通过本白皮书的传播，旨在为智慧应急的行业发展添砖加瓦，助力城市应急管理能力现代化水平提升。 「本书编写组」 指导单位 中国移动集团公司政企事业部编写单位中移系统集成有限公司 主编 郭毅峰、田博涵、褚乔、李志超（中移系统集成有限公司） 参编 张力、鲁小澎、王春、耿昊天、王豪、尹诗卉、毛文钰（中移系统集成有限公司） 「目录」 行业趋势 愿景内涵 整体架构 应用场景 典型实践 生态合作 行业趋势 1.1.1国家持续利好，明确应急信息化建设定位和思路 2022年11月发布的《“十四五”国家应急体系规划》提出：到2025年，应急管理体系和能力现代化建设取得重大进展，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制，建成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，防范化解重大安全风险体制机制不断健全，应急救援力量建设全面加强，应急管理法治水平、科技信息化水平和综合保障能力大幅提升，安全生产、综合防灾减灾形势趋稳向好，自然灾害防御水平明显提升，全社会防范和应对处置灾害事故能力显著增强。到2035年，建立与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系，全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，形成共建共治共享的应急管理新格局。 2023年第四季度，中央财政增发1万亿元国债，于两年内分批安排使用，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。随着2023年1万亿国债的增发，智慧应急产业活力不断释放，极大激发了全国企业的参与热情，行业及新技术、新产品、新模式应用市场前景广阔。 1.1.2政策“加码”应急救灾，高度重视应急信息化发展 近年来，我国自然灾害、生产事故灾害频发给我国在应急管理存在的问题上敲响了警钟，国家层面多次出台应急产业相关政策规划，推动应急产业发展多次成为政府工作报告的重要内容。2022年《“十四五”国家应急体系规划》出台，对“十四五”时期安全生产、防灾 减灾救灾等工作进行全面部署，着眼新时代党和国家事业全局，坚持以人民为中心的发展思想，统筹发展和安全两件大事，把安全摆到了前所未有的高度，对全面提高公共安全保障能力、提高安全生产水平、完善国家应急管理体系等作出全面部署，为解决长期以来应急管理工作存在的突出问题、推进应急管理体系和能力现代化提供了重大机遇。 1.1.3应急管理部相关指导意见为智慧应急建设提出重点工作任务 为推进应急管理信息化建设应用，加快智慧应急建设成果众创共 享，推动应急管理从传统治理向现代“智”理转变，应急管理部自成立以来，发布了一系列指导性文件，例如今年1月，应急管理部发布的《2024年地方应急管理科技信息化任务书》；今年2月，国务院办公厅印发《国家自然灾害救助应急预案》，为应急救灾提出了高屋建瓴的规划。指导性文件对应急管理信息化工作提出明确建设任务和计划，一体化推进全国应急管理信息化体系建设，要求主动适应科技信息化发展大势，加快建设应用，提升智慧应急水平，以信息化推进应急管理现代化。 2018年根据党和国家机构改革部署，组建应急管理部，作为国务院组成部门。应急管理部的设立，整合了改革前国务院9个部门的事故灾害防治和应急救援业务职责、5个议事协调机构职责，并负责统一管理综合性应急骨干力量。经过改革调整，应急管理部整合了安全生产和防灾减灾两大领域工作的全部流程，将事故灾害的“防抗救”进行统一管理。在地方政府履职层面，职能调整和设计与国家部委层面保持一致。 1.2.1应急管理体系发展沿革 应急管理体系是指一个由政府和其他各类社会组织构成的应对突发事件的整个网络，包括法律法规、体制机构、机制与规则、能力与技术、环境与文化等。纵观世界发达国家成熟应急管理体系的建立过程，都是从一次次现实灾难中汲取经验教训，又反哺到理论体系中，不断地修订、完善、演练、实战、再调整、再演练、再实战，逐步地形成了被世界各国模仿借鉴的成熟应急管理体系。 我国的应急管理体系发展大体上分为4个阶段，2003年以前是分部门、单灾种的应急管理，2003年至2007年初步形成应急管理体系，2008年至2012年深化建设应急管理体系，2013年至今不断提升综合应急管理能力。 （1）新中国成立~2003年 新中国成立后，我国应急管理组织机构按照不同灾种单独设置， 如民政部门、国家地震局、卫生部等机构各自承担职责，履行抗灾救灾义务，这一时期的应急管理体制呈现分部门、单灾种的管理模式，各个部门之间缺乏沟通协调与配合。 （2）2003年~2007年 2003年非典爆发之后，应急管理的理论与实践在我国兴起，建国以来的实行分部门、单灾种应急管理模式在应对“非典”时受到严峻考验。我国政府按照科学发展观的要求，从国情出发，提出“一案一制“的构想，应急管理体系建设工作由此全面起步。 （3）2008年~2012年 在应急管理体系上，继续推动统一领导，综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体系建设，逐步将传统的分部门、单灾种的应急管理模式转变为多部门、综合性的应急管理模式。 （4）2013年~至今 党的十八大后，进入了以总体国家安全观为统领的应急管理体系全面建设的新时期。十八届三中全会提出全面深化改革，推动国家治理体系和治理能力现代化，我国应急管理的目标着眼于培育多元主体意识，建立健全社会参与机制，变“应急管理”为“应急治理”，加强综合应急能力建设。 1.2.2应急行业需求背景分析 应急产业通过预警、预防、检测、防护和应急处理各种突发事件事故和灾害，大大减少社会和社区危害，具有多行业交叉和服务公共 安全的属性，属于新兴产业。在一些国家，应急救援已成为继金融、保险、电信后的第四大产业，而在我国尚处于起步阶段。 从政策角度看，纲领性政策引领应急领域信息化发展方向。第十四个五年规划和2035年远景目标纲要提出，完善国家应急管理体系，明确应急事业发展和总体目标，以及在广泛领域内的建设需求，为智慧应急带来新的机遇点。 从经济角度看，中国经济形势向好带来更多样的应急需求。在需求端，我国经济将会持续向好。随着经济发展，社会各阶层在进行经济活动时也会衍生出各种各样的安全风险，为应急产业发展带来新需求。在供给端，随着社会经济发展，社会资金充裕，尤其是疫情冲击，使应急产业更加受到关注，未来将有更多社会资本进入，为应急行业发展提供了较雄厚的资金支持，助力应急产业建设。 从社会角度看，城市规模与自然事故灾害增长带来应急需求的增长。在全国人口增长带来的城市发展及灾难事故连年增加的社会背景下，城市应急、自然灾害应急等的需求逐年增加，带动应急行业发展。我国是世界上主要的气候脆弱区之一，自然灾害频发，分布广，损失大，是世界上自然灾害最严重的国家之一，平均每年灾害造成的经济损失约占GDP的3%~6%，且灾害数量在近20年来也急剧的增多。应急产业发展将会极大程度上降低灾难所造成的一系列损失。 从技术角度看，技术发展助力应急行业向智能化方向演进。随着国内5G基站的建立，物联网技术、大数据分析、AI技术的发展以及在应急领域的深入应用，预计未来我国应急体系建立将会向智能化、 大数据的领域发展，现存的应急行业产业将实现产业升级，从而衍生出新的行业发展增长点。 1.2.3应急管理基本现状与问题挑战 作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，应急管理部门和有关行业部门应急管理业务的信息化体系建设已经成为一项事关应急管理事业长远发展的基础性、全局性、战略性重大任务。经过多年发展，我国应急管理信息化工作已经取得长足进步。国家应急管理相关部门和各省市日常应急管理工作平台普遍搭建完成，能够借助信息专网开展信息接报、应急资源管理、值班管理、视频会商等。在行业智慧应急解决方案方面，国家预警信息发布中心、气象防灾减灾、安全生产监管、交通安全管理、传染病防控等智能化系统展现出巨大效能。 与此同时，智慧应急的行业应用仍有很大提升空间，当前主要的不足以下几个方面： 各种安全风险监测预警能力不足。安全生产风险监测预警方面，危险化学品安全生产风险监测预警平台系统不够完善，违规行为、异常情况等风险隐患的智能识别能力不足。自然灾害综合风险监测预警平台系统方面，数据资源不足，智能化多灾种和灾害链综合风险监测、风险早期识别和预警预报能力不足。 应急指挥平台不够完善。一些应急平台缺乏完善的应急指挥“—张图”和应急资源管理平台，缺乏数字化应急预案库，缺乏应急管理 部门系统内数据共享、外部门数据互通，不能有效汇聚互联网和社会单位数据，从而无法有力支撑统一指挥、协同研判。 应急通信与信息保障韧性不足。不少平台尚未实现视频会议系统、手机、固话、卫星电话、移动指挥车、手持单兵等多种通信终端融合联通，无法形成应急战术互联网，救援现场通信保障能力弱。不能有效发挥应急广播、手机短信、手机App应用等手段作用，及时发布针对特定区域、特定人群的灾害预警和转移避险等信息。 数据分析应用不足。各应急平台普遍对灾害风险、灾情数据统计、重大安全隐患、安全监管执法、应急力量物资、应急预案方案、重点监管企业用电等基础信息综合分析研判能力不足，不能充分挖掘数据价值，为风险防范、预警预报指挥调度、应急处置等提供智能化、专业化、精细化手段。 1.2.4新技术发展助力应急管理能力全面提升 近年来，随着智慧社会的发展和政府管理信息化水平的不断提高，特别是随着物联网、大数据、AI、云计算、大模型等新技术的不断推陈出新，我国应急管理工作踏上了快速信息化建设的进程，并取得了良好效果，应急管理工作呈现信息化、智能化、智慧化多层并进、蓬勃发展的态势。随着生成式AI（AIGC）的横空出世，应急大模型已经成为推动应急管理手段方式全面重塑的一种重要技术驱动力，不仅有利于数据的互联互通，更促进了应急知识图谱的精准构建和应急大模型的全面优化。 （1）应急管理信息化 狭义的应急管理信息化是信息的传输网络建设与初级指挥平台建设。这往往是信息技术的局部使用，重点是信息的传输和端对端的图文与视频信息联通。早期的应急管理平台主要是这种初级信息化平台。例如，应急管理部在成立初期，由于是由多行业、多部门组合而成，综合信息化水平还相对落后。 （2）应急管理智能化 应急管理智能化是全面运用信息化技术，实现应急管理数据感知、动态监测、智能预警、精准监管等，实现扁平、快速、精准的应急指挥与快速处置，这是当前应急管理的整体业务发展方向。在应急管理部出台的《应急管理信息化发展战略规划框架（2018-2020）》中，提出应急管理信息化发展的“四横四纵”总体架构，实现“统一标准规范、统一网络支撑、统一安全保障、统—数据服务和统一平台架构”，就是典型的应急管理智能化整体解决方案。 （3）应急管理智慧化 应急管理智慧化是在技术上全面应用5G、大数据、区块链、人工智能、大模型等技术，充分发挥人的集体智慧和技术的信息处理能力，最大限度地实现