实施世界银行的环境和社会框架

实施世界银行的环境与社会框架 ： 发展评估 2024 年 11 月 6 日 1. 背景和背景 1.1世界银行于2016年采纳了一项新的环境与社会框架（ESF），旨在通过保护人们和环境免受潜在不利项目影响并推动可持续发展，以实现环境保护与发展。执行董事委员会于2016年8月4日批准了该框架。它包括可持续发展目标愿景；10项环境与社会标准（ESSs），规定了借款人的要求；一项关于投资工程项目融资（IPF）的环境与社会政策，规定了世界银行的要求；一项针对IPF的环境与社会指导/程序；以及一项关于应对弱势或脆弱个人或群体风险和影响的指导（世界银行2017、2021、2023）。该框架适用于从2018年10月1日之后启动的所有IPF项目。世界银行还开发了一项良好实践指南，帮助任务团队识别性剥削和性骚扰（SEA/SH）的风险，并为借款人提供管理此类风险的最佳方法。尽管ESF本身并未明确提及SEA/SH，但其多项标准与该良好实践指南针对应对SEA/SH的建议相一致。ESF还得到了众多其他指导文件、模板和工具的补充。1在ESF采用之时，董事会和管理层明确认识到ESF有潜力在IPF（假设此处为特定背景下的简称）领域实现更好的长期发展成果，并且证据显示这些发展成果将由世界银行逐步收集（WorldBank 2016）。 方框 1.1 环境和社会框架 环境和社会标准(ESS) ESS1: 环境与社会风险评估及管理ESS2: 劳动条件与工作环境ESS3: 资源效率及污染预防与管理ESS4: 社区健康与安全ESS5: 土地征用、土地使用限制和非自愿搬迁ESS6: 生物多样性保护及生物资源的可持续管理ESS7: 原住民/撒哈拉以南非洲历史上被边缘化的传统社区ESS8: 文化遗产ESS9: 金融机构ESS10: 利益相关者参与及信息披露 环境和社会政策、指令和程序 投资项目的环境与社会政策；投资项目融资的环境与社会准则/程序；涉及弱势或易受伤害的个人或群体的风险和影响处理指令 银行工作人员良好做法说明 应对人类发展运营中的性剥削和虐待及性骚扰（SEA/SH）；应对涉及重大土木工程的IPF中的SEA/SH问题；动物健康及相关风险；评估和管理安全人员使用带来的风险和影响；评估和管理因项目相关劳动力涌入对社区产生的不利影响的风险；大坝安全；性别；非歧视与残疾；非歧视：性取向和性别认同；道路安全；第三方监控；水资源使用 资料来源:世界银行集团。Note: 1.2ESF的实现遵循了2016年董事会政策文件中列出的五个主要目标（世界银行2016年）。第一个目标侧重于解决更广泛的环境和社会（E&S）风险的需求。所涉及的社会问题范围已被扩大，例如包括劳动条件和工作环境；工人和社区的健康与安全；自由、预先和知情同意；以及非歧视条款。ESF强调了其他环境问题，如应对气候变化、促进气候韧性、管理和保护生物自然资源的可持续性，以及水资源管理。第二个目标是加强借款国的E&S系统。ESF允许借款人提议使用其E&S框架的相关部分来评估、开发和实施项目，这有助于处理项目风险和影响，并使其能够实现与关键绩效指标（ESSs）实质一致的目标。第三个目标是提高E&S风险管理的有效性、效率和及时性。ESF旨在采用基于风险和比例的方法，对复杂项目进行更严格的监督和资源分配，并通过适应性风险管理及项目周期中的利益相关者参与，以更大的灵活性或响应能力应对项目情况的变化；在此之前，大部分关注集中在项目批准前。第四个目标聚焦于政策的一致性、协调性和与合作伙伴的对齐。第五个目标是通过利益相关者参与和信息披露增强透明度。IPF = 投资项目融资 ； SEA / SH = 性剥削和性虐待以及性骚扰。 1.3ESF 改革与中概述的建议大致一致变革世界中的保障与可持续政策：世界银行集团经验的独立评估（世界银行2010年），特别是在解决社会问题和加强国家环境与社会（E&S）系统方面。独立评估小组（IEG）建议，并且管理层采取行动确保对社会影响进行充分覆盖，以整合社区和性别影响，并评估劳动和工作条件，以及前保护政策未涵盖的健康、安全和安保问题。IEG 还建议，并且管理层采取行动建立一个中央申诉解决和冲突调解机制（在运营政策和服务[OPS]中）。此外，ESF 将 IEG 关于增强客户方面的建议纳入其中。 改革的核心在于能力、责任和所有权。IEG建议世界银行投资上游分析工作、技术援助和贷款，以加强国家和部门机构及客户的能力，同时要求借款人定期报告世界银行支持项目中ESF活动的执行和成果。为了确保有效的监督，IEG建议世界银行修订指导方针、工具和激励措施，以加强监督安排和其ESF监测、评估和完成报告。世界银行已转移预算责任，启动了认证计划，并自2016年以来在员工能力建设方面取得了显著进展，但仍需持续努力。虽然建立了一个跟踪借款人环境与社会表现的系统，但在项目成果框架中包含环境与社会结果指标方面取得的进展相对较小，这是根据管理行动记录由IEG提出的建议。IEG的建议指出，需要继续加强监控和报告、改善申诉解决的质量以及更有效地协调ESF方法与国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA），包括在项目风险分类标准上，并在项目周期内重新调整更多资源用于风险识别管理与监督。 1.4采用ESF包括在第五年实施后达成评估ESF的协议。更新保障政策是世界银行进行的一项最复杂的多年政策改革之一。决定采用ESF的基础在于认识到虽然已经取得了许多共识，但仍存在的政策问题可以通过评估来审查，初始评估将在第五年后进行，如董事会所要求的那样。重大ESF事件的时间线包含在图2.1中。时间线突出了2016年采用ESF、2016年至2018年的两年准备阶段以及从2018年10月开始的实施阶段。2在2020年向董事会提交的更新中，世界银行报告称“已在2016年董事会文件中列出的所有五个目标上取得了进展，但为了使ESF在项目层面持续实现预期的环境与社会风险管理改进，仍需完成大量工作”（世界银行2020b，第1页）。随后的进展，尤其是国家能力提升方面的工作，在COVID-19疫情期间受到中断，期间世界银行也允许了COVID-19相关的ESF豁免。在此期间，集团内部审计（GIA）进行了实施评估，并且截至2023年6月，世界银行也开始通过实施一项“简化措施”来解决效率问题，该措施仍在进行中。 2. 目的、目标和受众 2.1本次评估的目的在于评估世界银行是否有效地利用环境安全网（ESF）来保护人们和环境免受潜在的项目负面影响，并同时推动可持续发展。评估将通过审查2016年政策文件中提出的ESF目标来进行，即适应性管理、客户能力建设、成果以及捐助者协调。此次评估应董事会的要求进行。 2.2this evaluation 是一个发展性评估，因为它在评估过程中寻求与管理层就新兴发现进行互动，以指导持续的 esf 管理决策。esf 目前正处于不断变化之中，因为它包括了其他旨在改进系统的诸多努力，如简化决策过程和工具的应用，这些努力得到了内部审计评估、工作人员指导更新、数据管理系统及其应用更新的支持。因此，正如第六章所述，我们计划定期向管理层呈现新兴发现，以促进其反思和应用，并在整个过程中深化评估分析（这也将导致一份更加丰富和情境化的最终报告）。 2.3评估的主要受众为银行集团执行董事董事会、银行集团管理层以及所有从事投资项目融资工作的员工。主要机构合作伙伴为OPCS（运营标准、环境与社会部门）。该部门支持运营、ESF学习与培训、知识管理及报告工作，与审查委员会进行互动，并管理申诉救济服务。其他关键机构合作伙伴包括区域可持续发展主管、战略与运营部区域主管、发展效果管理委员会经理、区域安全顾问、环境、自然资源与蓝色经济全球实践部门经理、社会可持续性与包容性实践董事会、社会可持续性与包容性全球实践区域安全协调员、环境、自然资源与蓝色经济全球实践区域安全协调员，以及法律副总裁内的环境与国际法实践组，为内部和外部世界银行客户提供支持，以促进符合世界银行政策及相关国际法律的环境和社会可持续发展。评估结果也将对国家客户，包括负责实施ESF的政府官员和机构、已采纳或更新了ESF标准的其他多边和双边机构、非政府组织、民间社会以及公民等产生相关影响。 3. 评价范围、理论和问题 评价范围 3.1评估范围决策涉及机构覆盖、时间、工具和投资组合。评估仅聚焦于世界银行，其基准测试涵盖了国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA），包括政策协调性的问题，但不评估IFC和MIGA绩效标准的有效性，也未全面解决银行集团内政策一致性的问题。为了覆盖这些重要的银行集团ESF政策与绩效领域，需要进行单独的评估任务。 3.2评价范围将考虑简化行动步骤的影响，同时注意到这些行动步骤仅仅是实现政策目标的多种手段之一；GIA 正在进行简化行动步骤的具体验证。例如，评估涵盖了适应性管理的问题，这与 ESF 实施的有效性和效率有关，并包括应用比例性和灵活性的原则。按照计划，在 2025 财年，GIA 将审查（i）项目监督期间的 ESF 实施情况，（ii）ESF 简化倡议及其带来的变化，以及（iii）ESF 实施的行为方面（从基于规则的方法转向基于原则和风险的方法）。GIA 还将编制环境与社会申诉救济服务应急响应工具包洞察笔记。此外，它还将对预计在 2025 财年第二或第三季度开始实施的环境与社会申诉救济服务进行执行审计。 变化理论 3.3该ESF由一个理论框架指导，该框架根植于其目标，并且如果得到有效实施，将实现与ESF标准的合规以及增强的发展成果（图3.1）。该ESF旨在识别和 在促进可持续发展的同时应对负面不利项目影响。ESF的第一项基本原则是适应性风险管理。该原则强调比例性原则，确保环境与社会分类及其相应的管理措施准确地与风险水平和影响相匹配，从而确保高风险项目比低风险项目获得更多的监督和资源，并允许对项目情况变化的灵活性或响应（可能需要重新评估风险，调整资源和管理行动）。利益相关者参与有助于识别和应对新兴的风险。世界银行负责确保项目符合ESF要求，而借款人则负责有效监控和实施，以符合双方同意的环境与社会承诺及管理计划。适应性管理是应对不断变化情况时确保合规的重要方式。ESF的第二项基本原则是世界银行致力于提升借款人的ESF能力，并在借款人系统能够减轻项目风险到与世界银行ESF相当或更高的水平时使用这些系统。世界银行通过开展能力评估、项目风险分析并提供培训和技术援助来帮助建立国家ESF系统能力。ESF的第三项基本原则是致力于在捐助伙伴之间支持ESF的一致性，以相互强化的方式进行。在组合融资项目层面，世界银行也强调了在组合融资项目中协调ESF方法的必要性。尽管ESF的主要目的是保护人们和环境免受IPFs潜在不利影响的影响，但ESF规定，世界银行的愿景超越了“不造成伤害”，而是寻求最大化发展收益。根据ESF，“当借款人的环境与社会评估确定项目可能存在与开发机会相关的潜在机会时，世界银行将与借款人讨论将这些机会纳入项目的可行性。在适当的情况下，此类机会可用于进一步推动发展”（世界银行2017年，第2页）。 评价问题 3.4评价提出了一个 overarching 问题：ESF 在多大程度上实现了其目标，即在促进可持续发展的同时，保护人们和环境免受潜在不利项目影响？为了回答这个问题，我们包括了三个具体的子问题： 3.5评价问题 1.自 2018 年以来 ， 世界银行在多大程度上实施了 ESF 的关键原则 ？仍然存在哪些挑战 ？ a. 世界银行在推出ESF（实体安全基金）过程中，对适应性风险管理原则的应用程度如何，尤其是在比例性和灵活性原则方面？b. 借款人在遵守ESF要求方面的表现如何，这些表现评级的决定因素是什么？c. 世界银行在促进捐赠方ESF的一致化和共同方法方面表现如何？ 3.6评价问题 2.世界银行在帮助借款人建立国家系统来管理 E & S 风险方面做得有多好？ a. 世界银行迄今开展了哪些能力建设努力？b. 世界银行在帮助借款