实施世界银行的环境和社会框架：发展评估（方法文件）

实施世界银行的环境与社会框架 ： 发展评估 2024 年 11 月 6 日 1. 背景和背景 1.1世界银行于2016年采用了一个新的环境与社会框架（Environmental and Social Framework，ESF），旨在在促进可持续发展的同时，保护人们和环境免受潜在不利项目影响。执行董事会于2016年8月4日批准了该框架。该框架包括可持续发展目标愿景；10项环境与社会标准（Environmental and Social Standards，ESSs），规定了借款人应遵守的要求；投资项目融资的环境与社会政策（Environmental and Social Policy for Investment Project Financing，IPF），规定了世界银行应遵守的要求；投资项目融资的环境与社会指南/程序（Environmental and Social Directive/Procedure for IPF）；以及针对弱势或易受损个人或群体的风险和影响的指导方针（Directive on Addressing Risks and Impacts on Disadvantaged or Vulnerable Individuals or Groups）。上述文件分别见于《世界银行2017年、2021年、2023年报告》。该框架适用于自2018年10月1日起启动的所有投资项目融资项目。世界银行还开发了一份良好实践手册，以协助任务团队识别性剥削与虐待及性骚扰（Sexual Exploitation and Abuse/Sexual Harassment，SEA/SH）的风险，并向借款人提供如何有效管理这些风险的建议。尽管ESF本身未明确提及SEA/SH，但多项ESSs与这份良好实践手册中关于应对SEA/SH的建议相一致。此外，ESF还得到了许多其他指导手册、模板和工具的支持。1在ESF采纳之时，董事会和管理层明确认识到ESF有潜力在IPF领域实现更好的长期发展成果，并且世界银行将随着时间收集这些发展成果的证据（World Bank 2016）。 方框 1.1 环境和社会框架 环境和社会标准(ESS) ESS1: 环境与社会风险评估及管理ESS2: 劳动条件与工作环境ESS3: 资源效率及污染预防与管理ESS4: 社区健康与安全ESS5: 土地获取、土地使用限制及非自愿移民ESS6: 生物多样性保护与可再生自然资源的可持续管理ESS7: 原住民/撒哈拉以南非洲历史上被边缘化的传统当地社区ESS8: 文化遗产ESS9: 金融机构ESS10: 利益相关者参与与信息披露 环境和社会政策、指令和程序 投资项目融资的环境与社会政策；投资项目融资的环境与社会指导/程序；针对弱势或易受影响个人或群体的风险和影响处理指令 银行工作人员良好做法说明 在人类发展运营中应对性剥削与虐待及性骚扰（SEA/SH）；在涉及大型土木工程的IPF中应对SEA/SH；动物健康及相关风险；评估和管理安保人员使用带来的风险和影响；评估和管理因项目相关劳动力涌入对社区造成的负面影响的风险；大坝安全；性别问题；非歧视与残疾；非歧视：性取向与性别认同；道路安全；第三方监控；水资源使用 1.2ESF的成就受到2016年董事会政策文件（世界银行2016年）中列出的五个主要目标的指导。第一个目标集中在扩大环境和社会（ES）风险的范围。社会问题的范围已明确扩展，包括劳工和工作条件；工人和社区健康与安全；知情同意；以及非歧视规定。ESF还强调了额外的环境问题，如应对气候变化、促进气候韧性、可持续管理生物资源和水资源管理。第二个目标是加强借款国的国家ESF系统。ESF使借款人能够提议将相关部分的ESF用于项目的评估、开发和实施，前提是这将解决项目的风险和影响，并使其目标与环境和社会标准（ESSs）实质上保持一致。第三个目标是提高环境和社会风险管理体系的有效性、效率和及时性。ESF旨在采用基于风险和比例的方法，对复杂项目进行更严格的监督和资源投入，并通过适应性风险管理及项目周期全过程的利益相关者参与来增强灵活性或响应变化的能力；在ESF之前，大部分关注点集中在项目批准前阶段。第四个目标集中于政策协调、一致性和与合作伙伴的发展目标相一致。第五个目标是通过利益相关者参与和信息披露增强透明度。IPF = 投资项目融资 ； SEA / SH = 性剥削和性虐待以及性骚扰。 1.3ESF 改革与中概述的建议大致一致在变化的世界中，保障与可持续性政策：世界银行集团经验的独立评估（世界银行2010年报告），特别是在解决社会问题和加强国家环境与社会（E&S）系统方面的需求。独立评估小组（IEG）建议，并且管理层采取行动确保充分覆盖社会影响，以整合社区和性别影响，并评估劳动条件、健康、安全和安保等问题，这些问题在之前的防范政策中并未涵盖。IEG 还建议，并且管理层采取行动建立了一个中央申诉处理和冲突解决机制（在运营政策和服务[OPS]中）。此外，ESF 将 IEG 关于增强客户参与的建议纳入其中。 改革的核心在于能力和责任的提升与所有权的确立。IEG建议世界银行投资于上游分析工作、技术援助和贷款，以加强国家和部门机构以及客户的能力，同时要求借款人定期报告ESF活动在世界银行支持项目中的实施和结果。为了确保有效的监督，IEG建议世界银行修订其指南、工具和激励措施，以加强监督安排并改进ESF监控、评估和完工报告。自2016年以来，世界银行已经转移了预算责任，启动了一个认证项目，并在员工能力方面取得了显著进展，但仍然需要持续努力。虽然建立了一个跟踪借款人环境和社会表现的系统，但在将环境和社会绩效指标纳入项目成果框架方面取得的进展相对较少，这符合IEG的建议（根据管理行动记录）。根据IEG的建议，滞后领域包括继续加强监控和报告、提高申诉处理的质量、以及更有效地协调ESF方法与国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA），包括在项目风险分类标准方面，以及重新调整更多资源用于项目周期中的风险识别管理与监督。 1.4《ESF的采用包括第五年实施后进行评估的协议。更新保障政策是世界银行开展的最复杂的多年政策改革之一。决定采用ESF的原因在于认识到虽然已经取得了许多共识，但剩余的政策问题可以通过评估来审查，评估将在第五年后进行，如董事会所要求。主要ESF事件的时间线见图2.1。时间线突出了2016年的ESF采用、2016年至2018年的两年准备阶段以及自2018年10月开始的实施。》2在2020年向董事会提交的年度更新中，世界银行报告称“在2016年董事会文件中设定的五个目标上取得了进展”，但“为了使ESF在项目层面持续提供预期的环境与社会风险管理工作改进，还有大量的工作要做”（世界银行，2020b，第1页）。随后的进展，尤其是在国家能力建设方面，因COVID-19大流行而中断。在此期间，世界银行还允许了COVID-19 ESF豁免。在这一时期，内部审计部门（GIA）进行了实施评估，并且截至2023年6月，世界银行也开始通过实施“精简流程”来解决效率问题，该流程目前正在进行中。 2. 目的、目标和受众 2.1本评估旨在评估世界银行如何适切且有效地利用环境与社会基金（ESF）保护人民和环境免受潜在不利项目影响，同时促进可持续发展。评估将通过审查2016年政策文件中设定的ESF目标来实现这一目的——即适应性管理、客户能力建设、成果以及捐助者协调。此评估应董事会的要求进行。 2.2这种评估是一种发展性评估，因为它旨在在评估过程中与管理层就新兴发现进行互动，以指导ESF管理的持续决策。ESF正处于不断变化之中，因为它包括了多项旨在改进系统的持续努力，如简化决策过程和工具的应用，这些努力得到了内部审计评估、员工指导更新、数据管理系统及其应用更新的支持。因此，正如第六章所述，我们计划定期向管理层呈现新兴发现，以促进反思和应用，并在整个过程中深化评估分析（这也将导致一份更加丰富和具体化的最终报告）。 2.3该评估的主要受众是银行集团执行董事会、银行集团管理层以及所有参与投资项目融资的工作人员。主要的机构对应方是OPCS内的运营标准、环境与社会部门。该部门支持运营工作、ESF学习与培训、知识管理及报告；与检查小组进行对接；并管理申诉救济服务。其他关键的机构对应方包括区域可持续发展主管；战略与运营区域主管；发展效果委员会经理；区域保护顾问；环境、自然资源与蓝色经济全球实践主管；社会可持续性与包容性实践董事会；社会可持续性与包容性全球实践区域保护协调员；环境、自然资源与蓝色经济全球实践区域保护协调员；以及法律副总裁办公室内的环境与国际法实践组。该实践组为内部和外部的世界银行客户提供支持，以促进符合世界银行政策和相关国际法律的环境和社会可持续发展。评估结果还将对国家客户具有重要意义，包括负责ESF实施的政府官员和机构；采用或更新其ESF标准的其他多边和双边机构；非政府组织；民间社会；以及公民。 3. 评价范围、理论和问题 评价范围 3.1评价的工作范围涉及机构覆盖、时间框架、工具和投资组合。该评价专注于世界银行，并在其基准测试中涵盖了国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA），包括政策协调性问题，但未评估IFC和MIGA表现标准的有效性，也未完全解决银行集团内政策一致性的相关问题。为涵盖这些重要的银行集团ESF政策和绩效领域，需要单独进行评价工作。该评价的时间范围是从2016年（政策提出之时）到2024年12月，重点关注自2018年10月ESF实施以来的时期。尽管该评价涵盖了所有国际融资部门（IPF）项目，但也包括相关的技术援助、培训、分析和咨询工作以及支持ESF能力构建的政策贷款。投资组合范围包括自2018年10月1日起批准项目概念说明（PCN）的所有IPF项目，且使用了ESF，投资组合截止日期为2025年6月。截至2023年7月8日，投资组合中共有1,546个IPF项目采用ESF，其中593个项目已有超过三年的实施经验，预计有283个IPF项目将于2024年12月前关闭。完整的投资组合，包括支持ESF实施的相关分析工作和技术援助，将在评价过程的早期通过多种方法确定，包括与相关世界银行工作人员进行交流。 3.2评价范围将考虑精简行动步骤的影响，同时注意到这些行动步骤只是实现政策目标的众多手段之一；具体验证精简行动步骤的工作正由GIA负责进行。例如，评估涵盖了适应性管理的问题，这与ESF（环境与社会框架）实施的有效性和效率有关，并包括了按比例和灵活性原则的应用。按照计划，在2025财政年度，GIA将审查以下内容：（i）项目监督期间的ESF实施情况，（ii）ESF简化倡议及其带来的变化，以及（iii）ESF实施的行为方面（从基于规则的方法转变为基于原则和风险的方法）。GIA还将编制一份环境与社会申诉救济服务的事后响应工具包洞察笔记。此外，它还将在2025财政年的第二或第三季度对环境与社会申诉救济服务的实施情况进行审计。 变化理论 3.3ESF 由一个基于其目标的变革理论指导，如果得到有效实施，将实现符合 ESF标准和增强的发展成果（图 3.1）。ESF 设计用于识别和 在促进可持续发展的同时应对负面不利项目影响。ESF（环境与社会框架）的第一基本原则是适应性风险管理。这一原则涵盖了比例原则的关注，确保环境与社会分类及其相关的管理措施根据风险等级和影响准确分配，使得高风险项目获得比低风险项目更多监督和资源，同时对项目情况的变化保持灵活性或响应性（这可能要求重新分类风险、调整资源和管理行动）。利益相关者参与有助于识别和解决新兴的风险。世界银行负责确保项目遵守ESF，借款人则负责其有效监控和实施，遵循商定的环境和社会承诺及管理计划。适应性管理是面对变化情况实现合规的重要途径。ESF的第二基本原则是世界银行致力于增强借款人的ESF能力，并在可以等同或超过世界银行ESF水平时使用借款人的系统来缓解项目风险。世界银行通过进行能力建设评估、项目风险分析并提供培训