2024年实施世界银行的环境和社会框架：发展评估报告

实施世界银行的环境与社会框架 ： 发展评估 2024 年 11 月 6 日 1. 背景和背景 1.1世界银行于2016年采用了新的环境与社会框架（Environmental and Social Framework，ESF），旨在在促进可持续发展的同时，保护人们和环境免受潜在不利项目影响。执行董事会于2016年8月4日批准了该框架。该框架由可持续发展目标愿景；10项环境与社会标准（Environmental and Social Standards，ESSs），规定了借款人应遵守的要求；投资项目融资的环境与社会政策（Environmental and Social Policy for Investment Project Financing，IPF），规定了世界银行应遵守的要求；投资项目融资的环境与社会准则/程序；以及针对弱势或易受损个人或群体的风险和影响的指令（World Bank，2017，2021，2023）。该框架适用于所有自2018年10月1日起启动的投资项目融资项目。世界银行还开发了一份良好实践手册，以帮助任务团队识别性剥削与虐待及性骚扰（Sexual Exploitation and Abuse/Sexual Harassment，SEA/SH）的风险，并指导借款人如何最佳地管理这些风险。尽管ESF本身未明确提及SEA/SH，但多项ESSs与这份良好实践手册中关于应对SEA/SH的建议相一致。该框架还得到了许多其他指导手册、模板和工具的支持。1在ESF采纳之时，董事会和管理层明确认识到ESF有潜力为IPF带来更长期的发展成果，并且世界银行将随着时间的推移收集到改善发展成果的证据（世界银行，2016年）。 方框 1.1 环境和社会框架 环境和社会标准(ESS) ESS1: 环境与社会风险评估和管理ESS2: 劳动条件和工作环境ESS3: 资源效率与污染预防与管理ESS4: 社区健康与安全ESS5: 土地征收、土地使用限制和非自愿搬迁ESS6: 生物多样性保护和可再生自然资源的可持续管理ESS7: 原住民/撒哈拉以南非洲历史上被边缘化的传统当地社区ESS8: 文化遗产ESS9: 金融机构ESS10: 利益相关者参与和信息披露 环境和社会政策、指令和程序 投资项目的环境与社会政策；投资项目融资的环境与社会准则/程序；涉及弱势或易受损个人或群体风险和影响的指令 银行工作人员良好做法说明 处理人道发展操作中的性剥削、性虐待与性骚扰（SEA/SH）；涉及大型土木工程的IPF中处理SEA/SH；动物健康及关联风险；评估与管理安保人员使用带来的风险和影响；评估与管理因项目相关劳动力涌入对社区的负面影响风险；大坝安全；性别问题；非歧视与残疾；非歧视：性取向与性别认同；道路安全；第三方监控；水资源使用 资料来源:世界银行集团。Note: 1.2ESF的实现受到2016年董事会政策文件（世界银行2016）中列出的五个主要目标的指导。第一个目标集中在扩大环境和社会（E&S）风险的范围。社会问题的范围已明确扩展，例如包括劳动和工作条件、工人和社区健康与安全、知情同意以及非歧视条款。ESF还强调了额外的环境问题，如应对气候变化、促进气候韧性、可持续管理生物资源以及水资源管理。第二个目标是加强借款国的国家ESF系统。ESF允许借款人提议将相关部分的ESF用于项目评估、开发和实施，前提是这将解决项目的风险和影响，并使项目能够实现实质上符合ESS的目标。第三个目标是提高E&S风险管理的有效性、效率和及时性。ESF旨在采用基于风险且比例适当的策略，对复杂项目增加监督和资源投入，并通过适应性风险管理及整个项目周期中的利益相关者参与来增强灵活性或响应变化；在此之前，大部分注意力集中在项目批准前。第四个目标关注政策协调、一致性和与发展伙伴的对齐。第五个目标是通过利益相关者参与和信息披露增强透明度。IPF = 投资项目融资 ； SEA / SH = 性剥削和性虐待以及性骚扰。 1.3ESF 改革与中概述的建议大致一致变革世界中的保障与可持续性政策：世界银行集团经验的独立评估（世界银行2010年报告），特别是需要解决社会问题并加强国家环境与社会（E&S）系统。独立评估小组（IEG）建议，并且管理层采取行动确保对社会影响进行充分覆盖，以整合社区和性别影响，并评估劳动和工作条件，以及前保护政策未涵盖的健康、安全和安保问题。IEG 还建议，并且管理层采取行动建立了中央申诉处理和冲突解决机制（在运营政策和服务[OPS]中）。此外，ESF 将 IEG 关于增强客户支持的建议纳入其中。 改革的核心在于能力和责任的提升以及所有权的确立。IEG 建议世界银行投资于上游分析工作、技术援助和贷款，以加强国家和部门机构及客户的能力，同时要求借款人定期报告ESF活动在世行支持项目中的实施和结果。为了确保有效的监督，IEG 建议世界银行修订其指导方针、工具和激励措施，以强化监督安排并改进ESF监测、评估和完工报告。自2016年以来，世界银行已转移预算责任、启动了认证计划，并在员工能力方面取得了显著进展，但仍然需要持续努力。虽然建立了一个跟踪借款人E&S表现的系统，但在将E&S成果指标纳入项目结果框架方面取得的进展较少，这与IEG 的建议不符（根据管理行动记录）。根据IEG 的建议，滞后领域包括继续加强监控和报告、改善申诉处理的质量、以及更有效地协调ESF方法与国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA），包括在项目风险分类标准方面，并重新调整更多资源用于项目周期中的风险识别、管理和监督。 1.4采用ESF包括在实施第五年后进行ESF评估的协议。更新安全政策是世界银行进行的最复杂的多年政策改革之一。采纳ESF的决定基于这样一个认识，即虽然已经达成了很多共识，但剩余的政策问题可以通过评估来审查，从第五年后的评估开始，这是董事会要求的。图2.1中包含了主要ESF事件的时间线。时间线强调了2016年的ESF采纳、2016年至2018年间进行的为期两年的准备阶段，以及自2018年10月开始的实施过程。2在2020年向董事会提交的更新中，世界银行报告称“已在2016年董事会文件中设定的所有五个目标上取得了进展，但为了使ESF在项目层面持续实现预期的环境与社会风险管理工作改进，仍需完成大量工作”（世界银行2020b，第1页）。此后，特别是在国家能力提升方面取得的进展因COVID-19疫情而中断，在此期间，世界银行也允许了COVID-19相关的ESF豁免。在此期间，集团内部审计（GIA）进行了实施评估，并且自2023年6月起，世界银行也开始通过实施“精简措施”来解决效率问题，该措施仍在进行中。 2. 目的、目标和受众 2.1本次评估的目的在于评估世界银行在使用环境安全网（ESF）时，如何有效地保护人民和环境免受潜在的项目负面影响，并促进可持续发展。评估将通过审查2016年政策文件中规定的ESF目标来实现，即适应性管理、客户能力提升、成果以及捐助者协调。此次评估应董事会的要求进行。 2.2本评估为发展性评估，因为它在评估过程中寻求与管理层互动，针对正在浮现的发现，以指导持续的ESF管理决策。ESF非常动态，因为它不仅包括改进系统的一系列持续努力，还包括简化决策制定和工具应用的努力，以及内部审计评估、员工指导更新、数据管理系统及其使用情况的更新。因此，如第6章所述，我们计划定期将正在浮现的发现呈送给管理层，以促进反思和应用，并在整个过程中深化评估分析（这种方式也将导致更丰富、更具有上下文性的最终报告）。 2.3该评估的主要受众是银行集团董事会的执行董事、银行集团管理层以及所有负责投资项目融资的工作人员。主要机构合作伙伴是OPCS内部的操作标准、环境和社会部门。该部门支持运营活动、ESF学习和培训、知识管理和报告；与检查小组进行接口；并管理申诉救济服务。其他关键的机构合作伙伴包括区域可持续发展总监；战略和运营部区域主任；开发成效委员会经理；区域保障顾问；环境、自然资源和蓝色经济全球实践部门经理；社会可持续性和包容性实践董事会；社会可持续性和包容性全球实践区域保障协调员；以及法律副总裁内的环境和国际法实践组，该组为内部和外部的世界银行客户提供支持，以促进符合世界银行政策和相关国际法律的环境和社会可持续发展。评估结果还将对国家客户具有相关性，包括负责实施ESF的政府官员和机构；采用或更新其ESF标准的其他多边和双边机构；非政府组织；民间社会；以及公民。 3. 评价范围、理论和问题 评价范围 3.1评价的工作范围涉及机构覆盖、时间框架、工具和投资组合。该评价仅关注世界银行。它在基准测试中涵盖了IFC和MIGA，并包括政策协调性问题，但未评估IFC和MIGA表现标准的有效性，也没有完全解决关于银行集团内政策一致性的相关问题。为涵盖这些重要的银行集团ESF政策和绩效领域，需要单独进行评估工作。该评价的时间范围从2016年（政策提出时）至2024年12月，重点关注自2018年10月ESF实施后的时期。尽管该评价覆盖了所有IPF项目，但它也包括支持ESF能力建设的相关技术援助、培训、分析和咨询工作以及政策贷款。投资组合范围包括2018年10月1日或之后获得项目概念说明（PCN）批准的所有IPF项目，且使用了ESF，投资组合截止日期为2025年6月。截至7月8日，投资组合包含1,546个在ESF下的IPF项目，其中593个项目已有三年以上的实施经验，预计有283个IPF项目将于2024年12月前关闭。评价过程中的完整投资组合，包括支持ESF实施的相关分析工作和技术援助，将在评价初期通过多种方法确定，包括与相关世界银行工作人员进行沟通。 3.2评价范围将考虑简化行动步骤的影响，同时注意到这些行动步骤只是实现政策目标的多种手段之一；简化行动步骤的具体验证工作正由GIA负责进行。例如，评估涵盖了适应性管理的问题，这与ESF（环境与社会框架）实施的有效性和效率有关，并包括了按比例和灵活性原则的应用。如计划所示，在2025财政年度，GIA将审查以下内容：（i）项目监督期间的ESF实施情况，（ii）ESF简化倡议及其带来的变化，以及（iii）ESF实施的行为方面（从基于规则的方法转向基于原则和风险的方法）。GIA还将编制一份E&S事件响应工具包洞察笔记。此外，它还将在2025财年的第二或第三季度对环境与社会申诉救济服务的实施情况进行审计。 变化理论 3.3ESF（增强型支持基金）遵循的是与其目标相锚定的变革理论，如果有效实施，将确保符合ESF标准并实现增强的发展成果（图3.1）。ESF旨在识别并 在促进可持续发展的同时应对负面的不利项目影响。ESF的第一条关键原则是适应性风险管理。这一原则包括关注比例原则，确保环境与社会分类及其相关管理措施准确对应风险水平和影响程度，从而确保高风险项目获得比低风险项目更多的监督和资源，并允许对项目情况变化进行灵活性或响应（这可能需要重新评估风险、调整资源和管理行动）。利益相关者参与有助于在风险出现时识别并解决风险。世界银行负责确保项目符合ESF标准，而借款人则负责在其同意的环境和社会承诺及管理计划框架内有效监测和实施ESF。适应性管理是应对不断变化情况以实现合规的重要方式。ESF的第二条关键原则是世界银行致力于建立借款人的ESF能力，并在能够减轻项目风险至与世界银行ESF相同或更高的水平时使用借款人的系统。世界银行通过进行能力评估、项目风险分析，并提供培训和技术援助来帮助建立国家ESF系统能力。ESF的第三条关键原则是致力于在捐助伙伴之间支持ESF的一致性，以相互强化的方式促进ESF的一致性。在组合项目层面，世界银行也强调了在联合融资项目中协调ESF方法的重要性。尽管ESF的主要目的是保护人们和环境免受IPFs潜在不利影响的影响，但ESF规定世界银行的愿景超越了“不造成伤害”，而是寻求最大化发展收益。根据ESF，“当借款人环境与社会评估确定项目可能存在与项目相关的潜在发展机遇时，世界银行将与借款人讨论这些机会的可行性，并