实施世界银行的环境和社会框架：发展评估

实施世界银行的环境与社会保障框架：发展性评估 2024年11月6日 1. 背景与语境 Public Disclosure Authorized1.1世界银行于2016年采用了一项新的环境与社会框架（ESF），旨在保护人们和环境免受潜在不利项目影响，同时促进可持续发展。执行董事会于2016年8月4日批准了该框架。其包括：可持续发展愿景；10项环境与社会标准（ESS），这些标准规定了适用于借款人的要求；投资项目融资（IPF）的环境与社会政策，这些政策规定了适用于世界银行的要求；IPF的环境与社会指令/程序；以及关于应对对弱势个人或群体产生的风险和影响的指令（世界银行，2017年，2021年，2023年）。该框架适用于所有于2018年10月1日或之后启动的IPF项目。世界银行还制定了一份良好实践指南，以协助任务小组识别性剥削和虐待（SEA/SH）和性骚扰的风险，并为借款人提供如何最佳管理此类风险的建议。尽管ESF本身并未明确提及SEA/SH，但多项ESS与针对SEA/SH的良好实践指南的建议相一致。ESF得到了许多其他指南、模板和工具的补充。1在ESF采用之际，董事会和管理层明确认识到ESF具有为IPF创造更好的长期发展成果的潜力，并且世界银行（World Bank 2016）将随着时间的推移收集有关发展成果改善的证据。 框1.1. 环境和社会框架 环境与社会保障标准 (ESS) ESS1：环境与社会风险和影响的评估与管理ESS2：劳动与工作条件ESS3：资源效率与污染防治及管理ESS4：社区健康与安全ESS5：土地征用、土地使用限制与强制搬迁ESS6：生物多样性保护与可再生自然资源的可持续管理ESS7：原住民/撒哈拉以南非洲历史上服务不足的传统地方社区ESS8：文化遗产ESS9：金融机构ESS10：利益相关者参与和信息披露 环境和社会政策、指令和程序 投资项目融资的环境和社会政策；投资项目融资的环境和社会指令/程序；关于应对对弱势个人或群体产生的风险和影响的指令 银行员工良好实践指南 处理人类发展行动中的性剥削、虐待和性骚扰（SEA/SH）；处理涉及主要民用工程的国际公共财政（IPF）中的SEA/SH；动物健康及相关风险；评估和管理使用安保人员的风险和影响；评估和管理项目相关劳动力涌入对社区造成的负面影响风险；大坝安全；性别；反歧视和残疾；反歧视：性取向和性别认同；道路安全；第三方监测；水资源利用 Source:世界银行集团。Note: 1.2ESF的成就由2016年董事会政策文件（世界银行2016年）中提出的五项主要目标指导。第一项目标侧重于应对更广泛的环境和社会（E&S）风险的需求。明确阐述的社会问题范围已扩大，例如包括劳工和工作条件；工人和社区健康与安全；自由、事先和知情同意；以及反歧视条款。ESF还强调其他环境问题，如应对气候变化和促进气候韧性、可持续管理活的自然资源以及水资源管理。第二项目标是加强借款国国家ESF体系。ESF使借款人能够提议使用其ESF的相关部分，用于评估、开发和实施项目，当这有可能应对项目的风险和影响，并使其实现与ESS实质性一致的目标时。第三项目标是提高环境和社会风险管理的效果、效率和及时性。ESF的开发旨在采用基于风险和成比例的方法，该方法旨在对复杂项目施加更大的监管和资源，并通过在整个项目周期中通过适应性风险管理利益相关者参与，允许更大的灵活性或对项目情况的变更做出响应；在ESF之前，大部分的注意力集中在项目批准上游。第四项目标侧重于政策协调、连贯性与发展伙伴保持一致。第五项目标是通过利益相关者参与和信息披露来增强透明度。IPF = 投资项目融资；SEA/SH = 性剥削和虐待及性骚扰。 1.3ESF改革大体上与所概述的建议一致。保护措施和可持续性政策在一个变化的世界中：对世界银行集团经验的一项独立评估：(世界银行 2010 年)，特别是在解决社会问题和发展国家环境与社会系统方面。独立评估组 (IEG) 建议，管理层采取了行动以确保充分覆盖社会影响，以整合社区和性别影响，并评估劳动和工作条件，以及在前保护政策中未涵盖的健康、安全和安全问题。IEG 还建议，管理层采取了行动来实施一个中央申诉解决和冲突解决机制（在运营政策和国别服务 [OPCS] 中）。此外，环境与社会融资部门 (ESF) 采纳了 IEG 关于加强客户 能力、责任和所有权是改革的核心。IEG建议世界银行投资上游分析工作、技术援助和贷款，以加强国家和部门机构及客户能力，同时要求借款人定期报告世界银行支持的项目中ESF活动的实施情况和成果。为确保有效监督，IEG建议世界银行修订其指南、工具和激励措施，以加强监管安排及其ESF的监测、评估和完成报告。自2016年以来，世界银行已将预算责任转移、启动认证计划，并在人员能力方面取得显著进展，同时指出这需要持续努力。虽然已建立系统来跟踪借款人E&S表现，但在将IEG建议的E&S成果绩效指标纳入项目成果框架方面进展甚微（根据管理行动记录）。根据IEG的建议，进展滞后的领域包括：需要继续加强监测和报告、提高申诉解决质量，以及更有效地将ESF方法与国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA）协调一致，包括在项目风险分类标准方面，并通过在项目周期中重新分配更多资源于风险识别管理监督。 1.4ESF的采纳包括一项协议，即在实施第五年后对ESF进行评估。现代化保障政策是由世界银行进行的最复杂的多年政策改革之一。采用ESF的决定是基于这样一种认识，即虽然已经达成了广泛共识，但剩余的政策问题可以通过评估来研究，从第五年后的评估开始，正如董事会所要求的。主要ESF事件的时间线如图2.1所示。时间线突出了2016年ESF的采用、2016年至2018年间进行的为期两年的准备阶段，以及2018年10月开始的实施。2在其2020年向董事会更新的报告中，世界银行报告称“在2016年董事会文件中提出的五个目标上均取得了进展[，但]在ESF能够持续在项目层面实现预期改进的E&S风险管理方面仍存在大量工作”（世界银行2020b，1页）。随后的进展，尤其是在国家能力建设方面，被COVID-19大流行所中断，期间世界银行也允许了COVID-19 ESF豁免。在此期间，集团内部审计（GIA）进行了实施评估，截至2023年6月，世界银行也开始通过实施“精简”措施来解决效率问题，该措施正在持续进行中。 2. 目的、目标和受众 2.1此项评估旨在评估世界银行如何利用环境社会基金（ESF）在推广可持续发展的同时，有效地保护民众和环境免受潜在的项目负面影响。评估将通过衡量其在2016年政策文件中阐述的ESF目标——即适应性管理、客户能力建设、成果以及捐助者协调——方面的进展来实现这一目标。本次评估应董事会的要求进行。 2.2此项评估是一项发展性评估，因为它旨在评估过程中将评估的新发现与管理层进行沟通，以指导持续的ESF管理决策。ESF是一个处于不断变化中的系统，因为它不仅包括其他旨在改进系统的持续工作，还包括精简决策过程和相关工具应用的努力，这些努力得到了内部审计评估、员工指导更新、数据管理系统及其应用更新的支持。因此，正如第六章所讨论的，我们计划定期将新发现提交给管理层，以进行反思和应用，并在整个过程中深化评估分析（这些方式也将导致更丰富、更具情境性的最终报告）。 2.3评估的主要受众是银行集团执行董事会、银行集团管理层以及所有从事投资项目融资工作的员工。主要机构对接方是OPCS内的运营标准、环境与社会部门。该部门负责支持运营工作、ESF学习与培训、知识管理及报告；与检查小组对接；并管理申诉解决服务。其他关键机构对接方包括区域可持续发展总监；区域战略与运营总监；发展成效委员会管理人员；区域保障顾问；环境、自然资源与蓝色经济全球实践经理；社会可持续性与包容性实践董事会；社会可持续性与包容性全球实践区域保障协调员；环境、自然资源与蓝色经济全球实践区域保障协调员；以及法律副行长内的环境与国际法实践组，该小组为内部和外部世界银行客户提供支持，以根据世界银行政策及相关国际法促进环境和社会可持续发展。评估结果也将与国家客户相关，包括负责ESF实施政府官员和机构；已采纳或更新其ESF标准的其他多边和双边机构；非政府组织；民间社会；以及公民。 3. 评估范围、理论及问题 评估范围 3.1这项评估的范围决策涉及机构覆盖范围、时间、工具和投资组合。评估仅聚焦于世界银行。在基准测试中，评估涵盖了国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA），包括关于政策协调的问题，但并未评估IFC和MIGA绩效标准的有效性，也未充分回应银行集团内政策连贯性的问题。若要涵盖这些重要的银行集团ESF（全球环境战略框架）政策及绩效领域，需要开展独立的评估任务。评估涵盖的时间段为2016年（政策提出时）至2024年12月，但重点聚焦于ESF实施后的时期，始于2018年10月。尽管评估涵盖所有IPF（国际保护设施），但也包括支持ESF能力建设的相关技术援助、培训、分析和咨询工作，以及政策性贷款。投资组合范围包括所有在2018年10月1日或之后获得项目概念说明（PCN）批准、采用ESF且截止到2025年6月获批的投资组合项目。截至7月8日，该投资组合包含1,546个ESF下的IPF项目，其中593个项目拥有超过三年的实施经验，另有283个IPF项目预计将于2024年12月结束。完整的投资组合，包括支持ESF实施的相关分析工作和技术援助，将在评估过程中早期通过多种方法确定，其中包括联络相关世界银行工作人员。 3.2评估范围将考虑简化行动措施的影响，同时指出这些行动措施是实现政策目标的一种手段；简化行动措施的具体验证工作由GIA进行。例如，评估涵盖了适应性管理问题，这关系到ESF实施的有效性和效率，并包括比例原则和灵活性原则的应用。按计划，在2025财年，GIA将审查（i）项目监督期间的ESF实施情况，（ii）ESF简化倡议及其带来的变化，（iii）ESF实施的行为方面（从规则导向转向原则和风险导向的方法）。GIA还将撰写一份E&S事件响应工具包洞察笔记。此外，它将对预计在2025财年开始（第二或第三季度）启动的环境与社会申诉救济服务进行实施审计。 变革理论 3.3：ESF 以其目标为基础的理论变革为指导，如果有效实施，将实现与 ESF 标准的合规性以及发展成果的增强（图 3.1）。ESF 的设计旨在识别和 在应对项目的负面影响的同时促进可持续发展。ESF的首要原则是适应性风险管理。该原则强调比例原则，确保根据风险等级和影响准确分配环境与社会分类及其相关管理措施，使高风险项目获得比低风险项目更多的监管和资源投入，并提供对项目环境变化的灵活或响应性调整（这可能需要重新分类风险，调整资源和管控行动）。利益相关方参与有助于识别和应对风险。世界银行为确保项目符合ESF负责，而借款人负责根据商定的环境与社会承诺和管理计划有效监控和实施。面对不断变化的环境，适应性管理是实现合规的重要方式。ESF的第二个关键原则是世界银行为借款人建设ESF能力并承诺在借款人系统能够以等于或大于世界银行ESF水平的程度减轻项目风险时使用借款人系统。世界银行为通过开展能力评估和项目风险评估以及提供培训和技術援助来帮助建设国家ESF体系能力。ESF的第三个关键原则是承诺通过相互加强的方式支持捐助伙伴之间的ESF协调。在投资组合层面，世界银行也强调在合作融资项目中协调ESF方法的需求。尽管ESF的主要目的是保护人民和环境免受IPF潜在不利影响，但ESF规定世界银行的愿景超越了“不造成伤害”以最大化发展收益。根据ESF，“当借款人的环境与社会评估确定项目与潜在发展机遇相关时，[世界]银行将讨论将这些机遇纳入项目的可行性。在适当的情况下，这些机遇可用于促进进一步发展”（世界银行2017, 2）。 评估问题 3.4该评估提出了一个总体性问题：ESF（欧洲社会基金）在多大程度上取得了进展，以实现其保护人民和环境免受潜在不利项目影响，同时促进可持续发展的目标