欧盟碳边界调整机制的实施对北马其顿的影响

政策说明 致谢 摘要 1. 政策背景 2. CBAM法规概述 3. CBAM法规对北马其顿的影响附录1：链接与价值/供应链效应附录2：MINDSET模型的方法论 Acknowledgments 这篇论文由世界银行以Sanja Madzarevic Sujster（高级经济学家）为首的团队编写，成员包括Rozeta Karova、Joseph Dixon Callisto Pryor、Pavlina Zdraveva、Ulrike Lehr、Ira Dorband、Bence Kiss-Dobronyi和Hector Pollitt。本论文提供了对北马其顿发现结果的额外技术细节。气候公共财政评论发布于2024年5月的世界银行报告。该报告专门解释了欧盟碳边界调整机制（CBAM）的应用对北马其顿共和国经济的影响，应当局于2024年3月的要求。 该项目得到了奥地利政府通过气候支持设施西巴尔干窗口提供的财务支持。 执行摘要 这份报告专门解释了欧盟碳边境调整机制（CBAM）的应用对北马其顿共和国经济的影响，应当局于2024年3月的要求。它基于北马其顿气候公共财政审查中提供的详细工作，模拟了碳税引入后的结果。 欧盟的CBAM旨在应对碳泄漏的风险，即当一辖区内的减排措施被其他辖区增加的排放所抵消时出现的情况。CBAM通过对某些没有类似碳定价政策国家进口的商品征收碳价格，来在国内外企业之间建立公平的竞争环境。它将于2026年全面生效，最初仅限于少数产品。但这仅是第一个阶段，后续预计将进行扩展。 在第一阶段，CBAM预计将在北马其顿的水泥、铝、铁和钢铁行业提高产品价格。这主要是因为这些部门的直接排放（生产过程中的直接排放）高于欧盟平均水平，而CBAM的范围最初仅限于从2026年开始适用时的铁/钢、铝和氢的直接排放。更高的排放强度意味着这些行业的产品出口到欧盟时需要支付CBAM费用。这些费用将计入欧盟预算。 世界银行的MINDSET模型，一个需求驱动的全球宏观经济模型，被用于模拟CBAM对北马其顿的影响。该模型预测，CBAM将导致对欧盟出口的下降，特别是在上述提到的行业中。然而，模型也表明，整体经济影响相对较小，经济产出预计下降不到0.3个百分点。这一影响主要由水泥、钢铁和铁、铝、化肥以及电力等行业的出口减少引起，因为这些行业在北马其顿缺乏碳定价机制。 尽管整体经济影响相对较小，但某些行业比其他行业更为脆弱。铝和钢铁行业预计会损失接近其总产量的2%，而大多数其他行业则会损失约0.5%或更少。这主要是因为这些行业的直接排放（Scope 1排放）高于欧盟同行，导致北马其顿出口产品的CBAM费用增加。生产损失可能导致北马其顿制造业部门裁员，特别是在铝和钢铁行业。模型估计，CBAM可能会导致北马其顿大约1500个就业岗位的丧失，其中大部分失业将出现在服务行业，由于价值链上的间接效应所致。 北马其顿政府应考虑实施政策以减轻CBAM（碳边界调整机制）对就业和竞争力的潜在负面影响，以及未来预期扩大的CBAM范围。一些立即可实施的政策措施包括： 引入监测、报告、核实和认可（MRVA）机制以保护参与欧盟价值链；在涵盖CBAM的关键行业中引入碳定价以避免向欧盟预算支付费用；投资能源效率和可再生能源；将电力市场与欧盟单一电力市场整合，并实施公正过渡行动计划。 1. Policy Context 国际气候Change承诺限制全球升温幅度至1.5摄氏度继续加强并提高雄心。196 个缔约方通过了《巴黎协定》1 目标是将全球平均温度上升限制在远低于工业革命前水平2°C以内。根据《巴黎协定》，各国根据自身国情确定各自的减排雄心。因此，不同司法管辖区的减排水平和路径存在差异。这种差异导致各司法管辖区面临一系列转型风险，其中社会和经济政策的变化可能导致技术、燃料供应以及贸易动态的变化（例如，由于消费者偏好变化或排放密集型商品的关税变化）。此外，随着欧盟绿色协议的实施，欧盟设定了到2050年实现气候中性的目标，这一目标要求重新思考和改革能源部门。所有经济部门的去碳化、提高能效、可再生能源以及到2030年的温室气体（以下简称GHG）排放减少目标已被设定。 欧盟的法律目标是在2030年前将温室气体（GHG）排放量减少55%，这一目标包括关键改革措施，如碳边境调整机制（CBAM）和排放交易系统（ETS）的扩展。致力于气候中性和减少欧盟经济范围内的温室气体（GHG）排放，如欧盟及其成员国代表向联合国气候变化框架公约（UNFCCC）提交的内容，在欧洲气候法通过后成为一项法律约束义务。2快速实现电力系统的脱碳将是实现这些减排目标的关键，不仅通过减少电力生产本身的排放，还通过用清洁能源替代目前由化石燃料提供的能源服务。The法规(EU) 2023 / 956 ： CBAM 法规3是欧洲绿色协议提议的多项税制和碳价格改革措施之一。其他关键改革措施包括将欧盟排放交易体系（EU ETS）的适用范围扩展到建筑、道路运输以及其它行业排放的温室气体，并逐步取消免费配额。4和能源税收指令 (以下简称 ETD) 的改革。5 尽管缺乏全球碳价格，欧盟仍凭借其EU ETS系统引领气候政策，并致力于气候变化适应。根据世界银行的碳定价仪表板 ，650个国家和地区以及39个次国家管辖区已经实施了合规工具，这些工具以碳交易体系（ETS）或碳税的形式存在，覆盖了全球24%的温室气体排放。尽管碳定价已被认为是最全面且最具成本效益的方法来减少全球碳排放，并且许多地区通过建立碳市场或征收碳税来实施碳定价，但目前尚未形成全球统一的碳价格。7欧盟通过具有法律约束力的立法建立了首个温室气体（GHG）配额交易系统——《欧盟排放交易体系指令》（EU ETS Directive），将其作为欧盟气候政策的核心支柱。欧盟排放交易体系确立了GHG的统一价格机制。 欧盟能源密集型部门的排放量。8欧盟成员国对气候变化适应性的承诺体现在他们制定的综合国家能源和气候计划（以下简称NECPs）中，这些计划根据《治理条例》由欧洲委员会进行审查和监督。9 随着雄心的提高 ， 碳价格有望提高 ， 免费配额将逐步取消。这将增加碳泄漏的风险，即在一个特定司法管辖区实现的减排在一定程度上被其他国家的排放增 加所抵消。这种泄漏可能发生在由于气候政策目标的不同，某些行业或子行业的企业将生产转移到排放限制较宽松的其他国家，或者从这些国家进口的产品替代了同等但GHG排放强度较低的产品。自欧盟排放交易系统（EU ETS）实施之初，欧盟就已识别出这种泄漏风险，并通过两种机制进行了应对：（i）向高碳泄漏风险行业免费分配ETS配额；（ii）允许成员国向参与受国际贸易影响的电力密集型企业提供国家援助，以补偿因ETS导致的更高电费成本。10免费分配配额在欧盟排放交易系统（EU ETS）中被认为会削弱系统为接收这些配额的安装设施提供的价格信号，相比于全面拍卖，这可能会影响进一步减少排放的投资激励。另一种防止“泄漏”的措施，旨在通过碳边境调整来平衡国内企业在其他司法管辖区的竞争者之间的竞争环境，是欧盟通过CBAM条例引入的CBAM。 欧盟 CBAM 的引入提供了过渡风险的具体例子。欧盟 CBAM 的目的是解决碳泄漏的风险 (方框1) ，11贡献欧盟脱碳目标并强化欧盟ETS体系，鼓励第三方国家提高减排雄心并改善排放强度。12欧盟CBAM将逐步取代欧盟ETS下管理碳泄漏风险的主要方法，即向能源密集型、贸易暴露性较强的行业免费提供配额。13欧盟碳边境调整机制将影响向欧盟出口的国家，包括北马其顿，正如世界银行在《北马其顿气候公共融资审查》中指出的那样。由于其高排放强度和贸易暴露程度，制造业部门尤其脆弱。气候公共融资审查估计，合规成本总计约为1.2亿美元。 每年。为了有效管理这些气候风险，财政政策应侧重于减少资产脆弱性、支持有韧性的基础设施并引导经济过渡。在此方面，战略性财政规划至关重要，包括建立国内碳价格机制，因此强烈建议采取这些措施。 这篇论文进一步阐明了CBAM与去碳化之间的关键互动，并提供了通过MINDSET模型评估CBAM对北马其顿详细影响的见解。通过比较CBAM存在和不存在的情况，强调了将CBAM与稳健的碳定价政策以及脱碳投资相结合的必要性。该论文提供了政策环境的全面概述，包括CBAM法规、建模方法、数据来源、模拟结果以及针对决策者的关键建议。 方框 1. 碳泄漏 碳泄漏是指将生产转移到另一个排放限制较宽松的司法管辖区（例如，碳价格较低或没有碳价格的地区）所面临的风险。碳泄漏既是经济问题、政治问题也是环境问题：它会导致最雄心勃勃的国家失去国内生产总值、就业机会和税收收入，从而形成不采取行动的动机；同时还会降低气候政策的有效性，因为这会促使排放转移到排放限制较宽松的国家，进而导致全球碳排放量增加。目前关于碳泄漏的实证证据很少。这在很大程度上可能是因为历史上的碳价格较低，以及大多数现有的气候政策中已经包含了减少碳泄漏的措施（如免费分配配额等）。 2. CBAM 法规摘要 CBAM 初始将涵盖最高风险的碳密集型商品进口：水泥、钢铁和有色金属、铝、化肥、电力和氢气。不同于欧盟排放交易体系（EU ETS）通过配额交易系统来限制排放，CBAM并不实施定量进口限制以避免直接贸易影响。相反，CBAM采取申报制，要求欧盟进口商每年报告与进口商品相关的经验证的温室气体（GHG）排放量。这一行政责任由欧盟进口商承担，而非来自第三方国家如北马其顿等的出口商，后者必须获得CBAM申报资格授权。14. 对于电力进口，指定接收分配的传输容量的接收方在海关文件中申报进口时即成为授权的碳边境调整机制（CBAM）申报人。15CBAM注册簿根据CBAM法规第14条建立，由欧盟委员会设立，记录CBAM证书、运营商信息以及符合第10条第2款登记要求的第三国安装情况，并需定期进行验证和报告。16. CBAM 法规将分阶段实施 ： 过渡期 （ 2023 年 10 月 - 2025 年 12 月) ：仅对进口商承担报告义务 到每年 5 月 31 日 ， 经授权的申报人将需要 ： •申报温室气体（GHG）排放量，并在与成员国共同使用的中央平台上购买CBAM证书，数量等于上述排放量，并按每周结算价格的平均值计算CBAM证书的价格，然后提交相应数量的CBAM证书。 为了在其防止碳泄漏方面保持效率，CBAM应密切反映欧盟排放交易系统（EU ETS）所应用的成本。. CBAM证书需提交的数量乘以这些证书的价格（每吨CO₂ €），从而确定进口商的CBAM成本。CBAM证书数量的确定将决定进口商需承担的成本水平（每吨CO₂ €）。2 方框 2. 与进口电力有关的 CBAM 法规的规定 根据CBAM条例第7条第3款，“进口电力中的嵌入排放将参考附件IV第4.2点规定的计算方法确定默认值，除非授权的CBAM申报人证明基于附件IV第5点列出的实际排放量来确定嵌入排放的标准已满足。”CBAM条例附件IV规定，默认值应为某一第三国或第三国集团或第三国内某一地区的电力生产中化石燃料发电的CO2强度加权平均值，数据来源为国际能源署（IEA）。21 附件四第5条规定，在某些条件下，授权的CBAM申报方可以使用实际嵌入的排放量而非默认值。 (a) 所声称的实际嵌入排放对应的电量由授权的CBAM申报方与位于第三国的电力生产商之间签订的电力购买协议覆盖； (b) 安装产生电力的情况是直接连接到欧盟输电系统，或者可以证明在出口时，在从安装设施到欧盟输电系统的网络中不存在任何物理网络拥堵点。 (c) 产生电力的装置排放的一氧化碳不超过 550 克2每千瓦时电力的化石燃料来源 ； (d) 所声称包含实际嵌入排放的电量已被原籍国、目的地国以及如有必要，每个过境国的相关输电系统运营商正式提名给分配的互联容量，并且提名的容量和安装设施产生的电力应属于同一时间段，该时间段不得超过一小时。 （e）上述标准由经认证的验证机构认证，该机构将至少每月提交中间报告以证明这些标准已被满足。 3. CBA