需要乡村选举：地方政府的更替和表现

它需要一个村庄选举 地方官僚机构的营业额和绩效 Samuel BazziMasyhur HilmyBenjamin MarxMahvish Shaukat Andreas Stegmann 政策研究工作文件 10920 Abstract 在许多国家，地方政府面临效率低下和腐败的问题，这些问题往往是由根深蒂固的精英阶层所加剧的。本文通过结合详细的人事调查与大样本印度尼西亚村庄的回归连续性设计，探讨领导层变化如何影响地方级别的行政表现。研究发现，村选举中的人员更替能够 revitalized 地方行政机关，破坏裙带关系网络，并提升地方政府的表现。新任官员在任期间通常会表现出更高的工作积极性和效率。 领导层变得更加积极参与，并获得更高的薪酬，且不太可能与前任或现任的地方官员有联系，从而导致一个更能响应民众需求、更频繁地与公民互动的更加灵敏的行政机构。这进而提高了公共服务的提供水平，不仅体现在行政数据中，还体现在对公民进行的调查中。这些发现共同表明，领导层的变化可以减轻精英捕获现象，并在基层治理中提升治理水平。 该政策研究工作论文系列旨在传播正在进行中的研究成果，以促进关于发展问题的想法交流。该系列的一个目标是在尚未完全完善的情况下快速发布这些发现。论文作者的名字将被保留，并应相应地引用。本文中的发现、解释和结论完全是作者的观点。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织，或世界银行执行董事及其所代表政府的观点。 它需要一个村庄选举 ： 地方官僚机构的营业额和绩效* 塞缪尔 · 巴齐†Masyhur Hilmy‡本杰明 · 马克思§加州大学圣地亚哥分校新南威尔士大学波士顿大学Mahvish Shaukat¶Andreas Stegmann||世界银行华威大学 关键词 ： 官僚制 ， 地方政府 ， 选举 ， 公共物品果冻分类 ： D70 ， H41 ， H71 1 Introduction 在分散式民主体制下，公民可以通过竞争性选举定期更换地方领导人。在此级别当选的官员通常负责监管一个小规模的官僚机构，该机构直接与公民互动并提供符合其偏好的服务和政策。这些地方领导人及其官僚机构在执行这些使命时往往拥有很大的自主权。有效的官僚机构是国家效能的关键要素之一（state effectiveness）。Finan et al.,2017;Besley 等人。,2022，在高度本地化的行政机构（如村庄、市镇或区议会）中，关于人员流动对行政绩效影响的证据 较少。 存在着相互抵消的力量来塑造地方治理。近期的研究突显了由选举引起的官僚 turnover 所导致的扰乱效应（注：此处“turnover”根据上下文翻译为“流动”，若具体指代官员轮换则可直接翻译为“轮换”）。Akhtari 等人。,2022; Toral,2023) 。其他人研究了择优任命和自由裁量任命之间的权衡´ 在官僚机构 (Colonnelli 等人。,2020;莫雷拉和佩雷斯,2021;Xu,2018). 这项工作表明，人员流动可能导致不稳定、扭曲激励机制并损害绩效。同时，过于僵化的官僚体制可能会形成“按部就班”的文化，面临组织惰性，并且难以吸引新人才。这些力量在地方行政部门可能尤为突出，因为合格的公务员数量有限，领导者受到的权力制约较少，这使得地方行政部门容易被精英阶层控制。在这种情况下，选举引起的人员流动可能会破坏现有的裙带关系网络，并提升治理质量。 在本文中，我们研究选举变动如何影响地方政府机构的表现。我们以印度尼西亚的村政府为研究背景，在这里，村长每六年进行一次选举，并在管理村务方面拥有相当大的自主权。在这样的地方层级，关于新领导对机构表现的影响知之甚少。尽管大多数文官职位都是终身制，但当选的村长可以在重组地方政府和提升当地管理人员士气与努力方面拥有一定的自主权。当选的地方政府为研究机构表现的决定因素提供了理想的环境，因为在这些背景下，文官面临着强烈的自上而下和自下而上的问责压力：他们的任期高度依赖于地方领导层的支持，作为一线服务提供者，他们经常直接与市民接触。 我们的分析依赖于我们在2022年在群岛跨越17个省份的852个村庄中对村长、官员和公民进行的一项大规模调查所收集的数据。我们设计了这项调查以收集有关官员特征和公民态度的丰富数据，并了解村官的偏好和政策优先级与他们服务的公民之间的契合度。我们将这些调查数据与来自三年一次的村庄普查的行政数据相结合，最后一次普查是在2021年进行的。这些数据使我们能够共同研究公民的需求、官员对这些需求的认识以及他们如何采取行动，以及公民如何看待其村政府的表现。我们的论文是首批从公民和官员自身双重视角研究官员绩效的研究之一。 使用这些数据，我们采用回归连续性设计（RDD）方法，利用接近村庄选举中的候选人 narrowly 获胜或失败所带来的变化。由于村庄选举的结果存在微弱差异，这种设计有助于更准确地评估政策或干预措施的影响。 在印度尼西亚 ， 非政治性 ， 在职是在这种情况下竞争候选人的一个关键特征。1在我们调查的852个村庄中，有512个村庄在2015年至2022年间进行了由在职候选人参与的选举。在职候选人在这其中的选举中以微弱优势获胜（占52%），这为我们提供了充分的空间来识别选举人员更替对村级和个体层面结果的影响。此外，我们利用村庄选举时间错开的变异来估计领导层更替的动态效应。为了支持我们的识别策略，我们展示了在职候选人没有系统性地操纵选举结果的证据，并且选举人员更替与一系列预先确定的村庄特征之间不存在相关性。 几种机制可能会影响村庄选举中的人员流动与当地行政表现之间的关系。首先，虽然印度尼西亚法律规定了村政府的整体构成，但新当选的村领导可以在重新分配人员到不同职位时拥有一定的自主权。他们还可能鼓励一些官员辞职以便任命其他官员。前员工的离职可能会导致经验流失并对表现产生负面影响，但这种行政人员流动的总体影响还取决于新员工（包括他们嵌入长期建立的关系网络）的特点是否有利于提高表现。其次，在保持行政构成和选拔不变的情况下，新领导可以重塑行政机构的功能，实施新的管理方法，并从广义上改进治理。例如，如果新领导面临更强的表现动机，比如他们的声誉压力比连任官员更大，这可能会渗透到整个村政府，并对组织表现产生影响。 我们首先描述由选举变动引发的不同类型的官僚体系重组类型。我们表明，新当选的领导人任命了更多的新官员，进行了更多现有工作人员的晋升和降职，并设定了更高的薪资。值得注意的是，虽然这些新领导人任命的官员在若干可观察特征上并没有显著差异，但选举变动后，嵌入裙带关系网络的官员比例下降：新领导人更不可能报告村中有亲戚在任职，而在这些村庄工作的官员中，其父母担任过村干部的比例也较低。从这一角度看，如果裙带关系确实损害了治理质量，那么在这种背景下，选举过渡构成了一个重要的益处。 然后我们展示了选举引起的领导层变化如何影响乡村官员的士气和他们付出的努力。可能是因为我们观察到在人员更替后工资有所提高，最近经历过人员更替的村庄中的官员报告说他们对工作的热情和动力显著增加。反过来，人员更替增加了衡量努力和责任感的一个关键指标：与村民互动的频率。在新领导下的官员更有可能每天与他们的选民进行互动，并且总体上报告与村民互动的频率更高。这使乡村官员能够更好地了解村民的偏好。事实上，在相同村庄接受调查的村民中，这些相同的官员更有可能报告收到关于公共服务的投诉，而这些公共服务被认为是未来发展项目优先考虑的内容；同时，他们也更准确地识别出村民认为质量较低的公共服务。 在分析了这些官员行为的变化后，我们接下来评估选举更替对村庄行政在公共服务提供方面的表现产生的影响。与村庄官僚机构中更大的努力和士气提升，以及对公民诉求和优先事项更深入的了解一致，选举更替提高了行政数据中衡量的公共产品提供的质量。我们仅考虑在2021年之前举行过选举（这是收集服务提供行政数据的最后一年）的村庄，发现标准化的服务提供指数显著增加了约0.5个标准差。这种影响主要由地方管理的服务如垃圾收集和街道照明驱动。此外，对于那些最近一次选举是在2015年至2017年间举行的村庄，这种影响比最近在2018年至2020年间举行选举的村庄更大。这表明领导层更替带来的积极效果需要时间才能显现出来，可能是因为这些效果必须抵消我们观察到的官僚机构更替所引起的短期干扰（例如）。Akhtari 等人。,2022). 重要的是，我们调查的公民还报告说，在选举轮替后，他们村的服务 accessibility 和公共服务质量有了改善。然而，他们并没有报告对村庄政府的满意度或信任度有所提高。这些态度上的无效影响表明，由选举轮替引起的行政表现改进可能不会立即被公民观察到，或者可能会被归因于其他力量，正如其他研究工作所指出的那样（argued in other work）。克鲁兹和施耐德,2017;Guiteras and Mobarak,2015;Khan 等人。,2021). 在论文的最后一部分，我们提供了证据表明减少裙带关系有助于轮岗对官僚机构绩效产生积极影响。首先，轮岗仅在当前村长没有直系亲属在村里政府工作的村庄中提高了服务提供。其次，我们将存在亲缘任命官员与不存在亲缘任命官员的村庄进行比较，发现轮岗对后者官僚人员士气和参与度的影响更大。我们认为这表明，成功打破现有裙带关系并移除相关任命官员的新当选村长，正是那些实现官僚机构绩效显著改善的人。虽然挑战者可能本性上也不那么倾向于任命朋友和亲戚，但我们的结果表明，选举轮岗可以打断建立和维持裙带关系所涉及的复杂过程。这些中断反过来可能有利于短期内的公平性和治理改进。 我们的论文提供了关于领导层变动对地方政府行政绩效影响的新颖证据。经典的研究所表明，Akhtari等人。(2022) 在巴西各市的教育领域中显示了官僚体系人员更替的负面影响。在不同的背景下，我们展示了如果人员更替打断了地方精英维持的裙带关系网络，从而允许在中期更加响应性的官僚体系出现，那么人员更替可能会提高绩效。广泛存在的证据表明，裙带关系 Practices 破坏了良好的治理和公共服务提供，在印度尼西亚。˜ (奥尔肯,2007;Berenschot 等人。,2021;世界银行,2023） 和超越。Riano(2023) andCardoso 等人。 (2023) 分别提供哥伦比亚和巴西的最新证据。在相关工作中 ，乔治(2024) 描述了家族王朝对印度当地经济发展的负面影响 ；Aspinall 和 As’ad(2016) andKenawas(2023) 提供了支持印度尼西亚案例的补充证据。鉴于许多国家普遍存在官僚主义裙带关系，我们关于选举轮替在破坏裙带关系网络方面所起作用的研究发现可能适用于其他情境。 我们还为有关发展中国家官僚机构的研究文献做出了贡献。我们强调了小村庄官僚机构的关键作用，这些机构在全球许多地区普遍存在，它们在连接公民需求与前线政治家和服务提供商之间发挥着重要作用。此前的研究探讨了地方精英的作用，通常是在目标政策的背景下进行的（prior work has explored therole of local elites, often in the context of targeted policies）。Alatas 等人。,2012;Basurto 等人。,2020) 。更广泛的文献探讨了在可比环境中加强政治问责制的方法 (见邓宁等人。,2019，以供回顾) 。这项研究强调了非民选官僚所发挥的关键作用 (Gulzar 和 Pasquale,2017), 但关于政府最低层级人员变化的影响证据较少。我们关于官员与公民互动重要性的结果与此一致。Liaqat(2020) ， 他强调了公民偏好信息作为政策绩效驱动因素的重要性 ， 以及Bhavnani 和 Lee(2018)， 他表明问责机制的存在决定了本地嵌入官僚的表现。 我们论文的一个具体贡献是研究流动率对公共组织士气的影响。私营部门的证据表明（动机（奥斯瓦尔德等人。,2