2023年地方政府债券发行情况和市场表现分析

公共融资部肖楠 摘要：2023年，基于国内外发展环境带来的经济增长压力，地方政府债券仍发挥其逆周期调节作用，新增债券发行规模维持上年较高水平，同时存量隐性债务化解压力加大，再融资债券发行规模显著增长。整体来看，全年总发行规模较上年大幅增加，再融资债券规模首次超过新增债券。2023年，地方政府债券发行金额合计9.32万亿元，同比增长26.81%，其中新增债券同比小幅减少2.10%至4.65万亿元，再融资债券同比增长79.37%至4.68万亿元。从区域分布看，地方政府债券发行规模前两位仍为经济实力靠前的广东省1和山东省，由于部分债务压力较大的地区再融资债券发行规模增加，后续排序较上年产生较大变动，其中湖南省、安徽省、贵州省和天津市分别较上年跃升7位、6位、8位和12位，至第3位、第5位、第8位和第12位。从发行增速来看，当年北京市和上海市发行规模呈负增长，系上年完成全域无隐性债务试点任务，发行较大规模再融资债券所致。 2023年，我国根据经济运行情况和隐性债务化解需求，合理把握债券发行力度和节奏，整体发行进度后置。2023年上半年度，政府债券发行进度滞后于上年同期；第三季度随着新增债券发行进度加快，达到全年发行高峰；第四季度则根据一揽子化债要求，重启发行特殊再融资债券，总发行规模较第二季度持平。从债券发行期限来看，2023年由于发行期限相对短的再融资债券占比提升，债券平均发行期限较上年缩短0.84年至12.49年。 2023年，地方政府债券发行方式全部为公开发行。从债券类型看，当年一般债券和普通专项债券发行规模提升，项目收益专项债券占比有所下降，但仍为最主要构成。其中，城乡（城市/市政）发展类、产业发展类、交通基础设施类、金融类和棚户区改造类等专项债券发行规模靠前，金融类专项债券增幅较大，此外地方政府债券对新型基础设施、新能源等领域的支持力度进一步加强。从各地发行情况看，项目收益专项债券仍在向广东省、山东省和浙江省等中央和省级重点项目多、债务风险较低的地区倾斜。 从利率利差看，随着国民经济基本面修复和政策调整，2023年债券收益率中枢震荡下行，发行利差基本维持上年水平。当年，地方政府债券平均发行利率为2.90%，较上年下降12BP，平均发行利差为14.51BP。从发行品种看，各类型 地方政府债券平均发行利率均有所下浮，平均发行利差有所收窄，其中医疗类专项债券平均发行利差最低，金融类专项债券最高。从各地区来看，2023年政府债券发行定价分化程度较上年加大，宁夏回族自治区、吉林省、大连市和重庆市等平均发行利差较大，北京市、上海市、浙江省和江苏省相对较小。 截至2023年末，全国地方政府债券余额为40.06万亿元，以公开发行为主。从区域分布看，存量规模降序排列前五位分别为广东省（含深圳市）、山东省（含青岛市）、浙江省（含宁波市）、江苏省和四川省，较上年基本一致，山西省、海南省、青海省、宁夏回族自治区和西藏自治区等排列靠后。从发行期限分布看，2023年末存量地方政府债券对应发行期限仍以10年期、7年期和5年期为主，债券发行期限偏长期化。从剩余期限分布看，2023年末存量地方政府债券平均剩余期限为9.45年，较上年末拉长0.79年。从到期分布看，2023年末存量地方政府债券到期分布集中于未来十年，年均到期债券偿还本金规模为2.75万亿元，其中2024年到期规模为2.48万亿元，集中于山东省（含青岛市）、安徽省、天津市、江苏省、北京市、湖南省、贵州省和辽宁省（含大连市）等。 从举债空间看，财政部支持各地用足用好地方政府专项债务限额，2023年末多数地区地方政府债务余额占限额的比重超九成，而财力较强的上海市和北京市尚留有一定额度。从政府显性债务水平来看，2023年末天津市、吉林省、贵州省、黑龙江省、云南省和重庆市等重点化债地区政府负债率均显著增加。从债务偿付压力看，青海省、黑龙江省、吉林省、甘肃省、云南省、天津市、广西壮族自治区、辽宁省（含大连市）、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区（含新疆生产建设兵团（简称“兵团”））、贵州省、内蒙古自治区和海南省地方政府债务偿付压力大，2023年末上述地区地方政府债务余额均超过其近三年一般公共预算收入及政府性基金预算收入合计数，山西省、广东省（含深圳市）、北京市、浙江省（含宁波市）、江苏省和上海市地方政府债务偿付压力相对较轻。 展望后市，基于经济稳增长需求，2024年我国仍将维持稳健的货币政策和积极的财政政策，货币政策灵活适度、精准有效，财政政策适度加力、提质增效。全年拟安排地方政府新增专项债券3.90万亿元，较上年增加0.10万亿元，合理扩大其用作资本金的范围，为扩内需提供有力支持，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。同时，随着地方政府债券的到期滚续、一揽子化债方案的持续推进以及重点化债省份范围的扩大，预计再融资债券将维持较大幅增长；而为了避免债务风险进一步积累，获得特殊再融资债券额度的地区，后续新增债券额度或有所受限。 一、2023年地方政府债券发行情况 （一）2023年地方政府债券发行规模及区域分布 2023年，基于国内外发展环境带来的经济增长压力，地方政府债券仍发挥其逆周期调节作用，新增债券全年发行规模维持上年较高水平，同时由于存量隐性债务化解压力加大，再融资债券发行规模显著增长，整体来看全年发行规模较上年大幅增加。当年，地方政府债券发行期数合计2173期，发行金额合计9.32万亿元，同比增长26.81%。其中，新增债券4.65万亿元，同比小幅减少2.10%，再融资债券4.68万亿元，同比大幅增长79.37%，再融资债券规模首次超过新增债券。 从区域分布看，2023年地方政府债券发行主体包括全国31个省市自治区、兵团和5个计划单列市，共37个发债主体。与上年排名相比，前两位仍为广东省和山东省，发行金额均高于0.50万亿元；其次为湖南省，当年发行规模0.47万亿元，同比增长66.72%，排序较上年跃升7位至第3位；江苏省、安徽省、四川省、河北省、贵州省和河南省发行规模处于0.40万亿元至0.46万亿元之间，分列按降序排名第4-9位，其中安徽省和贵州省发行规模同比分别增长66.39%和98.27%；浙江省、云南省、天津市、广西壮族自治区和湖北省发行规模处于0.30万亿元至0.40万亿元之间，分列按降序排名第10-14位，其中天津市发行规模同比增长149.70%；重庆市、内蒙古自治区、辽宁省、江西省、福建省、吉林省、陕西省和黑龙江省发行规模处于0.20万亿元至0.30万亿元之间，分列按降序排名第15-22位，其中内蒙古自治区发行规模同比增长115.95%；除上述地区外，剩余地区当年地方政府债券发行金额均小于0.20万亿元，其中北京市和上海市发行规模呈负增长，分别为-41.19%和-37.87%，系上年完成全域无隐性债务试点任务，发行再融资债券规模较大所致。 从资金用途看，2023年新增债券主要集中于广东省、山东省、浙江省、四川省、河北省、河南省和江苏省等经济财政实力居前的地区，其中广东省新增债券发行规模最高，为0.43万亿元，同比增长5.89%，而河南省、河北省和四川省发行规模同比分别减少12.06%、8.69%和3.46%。2023年10月以来，随着特殊再融资债券的重启发行，用于偿还存量债务的再融资债券发行主体较上年增加12个至29个，总发行规模同比大幅增长157.79%至1.39万亿元，其中区域风险较高的贵州省、天津市、云南省、湖南省和内蒙古自治区发行规模超0.10万亿元，吉林省、辽宁省、重庆市、广西壮族自治区和安徽省超0.06万亿元，而广东省、北京市、上海市、青岛市、深圳市、厦门市、兵团和西藏自治区当年未发行。此外，2023年用于借新还旧的再融资债券发行规模为3.29万亿元，同比增长58.87%，其中江苏省、山东省、安徽省、广东省、湖南省和四川省到期债务滚续需求较大，发行规模均超0.16万亿元。 资料来源：财汇及新世纪评级统计、整理 （二）2023年地方政府债券发行时间和期限分布 2023年，我国根据经济运行情况和隐性债务化解需求，合理把握债券发行力度和节奏，整体发行进度后置。2023年第一季度，全国发行地方政府债券1.93万亿元，同比增长9.39%；第二季度发行规模为2.33万亿元，同比下降29.70%，发行进度滞后于上年；第三季度基于经济稳增长压力，新增债券发行进度加快，当期地方政府债券总发行规模为2.73万亿元，同比增长119.08%，为全年发行高峰；第四季度则根据一揽子化债要求，地方政府重启发行特殊再融资债券，当期总发行规模为2.32万亿元，同比增长128.38%。从发行进度来看，不同于以前年度新增债券发行高峰位于年中，2023年新增债券平稳增长，上半年度新增债券累计发行全年额度的59%，相较于上年同期已完成89%，发行节奏后置。 资料来源：财汇及新世纪评级统计、整理 从债券发行期限来看，2023年包括1年期、2年期、3年期、5年期、7年 期、10年期、15年期、20年期和30年期，由于发行期限相对较短的再融资债券占比提升，债券平均发行期限有所缩短。当年，地方政府债券发行集中于10年期、7年期和5年期，规模占比分别为24.51%、17.97%和17.03%，平均发行期限较上年缩短0.84年至12.49年。分债券类型看，2023年一般债券和专项债券平均发行期限分别为7.38年和15.20年，较上年分别缩短0.54年和0.35年。专项债券中，普通专项债券平均发行期限为10.04年，较上年拉长0.59年；项目收益专项债券平均发行期限为17.86年，较上年拉长0.66年，其中城乡（城市/市政）发展类、产业发展类、交通基础设施类、民生保障类、区域建设类和收费公路类等专项债券，平均发行期限均高于20年。分区域来看，2023年宁波市、江西省、广东省、四川省、厦门市、山东省和深圳市平均发行期限较长，均高于15年；区域实力偏弱的贵州省、青海省、宁夏回族自治区、天津市和内蒙古自治区以及北京市平均发行期限较短，均低于10年。 （三）2023年地方政府债券发行方式及类型 2023年，地方政府债券发行方式全部为公开发行。从债券类型看，当年一般债券和普通专项债券发行规模提升，项目收益专项债券占比有所下降，但项目收益专项债券仍为最主要构成。当年，一般债券、普通专项债券和项目收益专项债券发行规模分别为3.35万亿元、2.03万亿元和3.94万亿元，同比增速分别为49.67%、86.39%和-2.04%，占地方政府债券发行总额的比重分别为35.89%、21.81%和42.30%。 近年中央多次强调适当扩大专项债资金投向领域和可用作项目资本金范围，更好发挥专项债券带动扩大有效投资的积极作用。2023年，项目收益专项债券中城乡（城市/市政）发展类、产业发展类、交通基础设施类、金融类和棚户区改造类等专项债券发行规模靠前，占总发行规模的比重分别为5.32%、4.30%、2.99%、2.34%和2.19%。其中，金融类专项债券发行规模同比增长246.48%至0.22万亿元，主要用于补充中小银行资本金，棚户区改造类、基础设施建设类、民生保障类专项债券发行规模分别同比减少44.60%、66.59%和59.82%，此外地方政府债券对新型基础设施、新能源等领域的支持力度进一步加强。 从各地发行情况看，2023年项目收益专项债券仍向中央和省级重点项目多、债务风险较低的地区倾斜。其中，广东省、山东省和浙江省项目收益专项债券发行金额分别为0.40万亿元、0.31万亿元和0.23万亿元，占当地当年总发行金额 的比重均超过55%；其次为四川省、河南省、河北省和江苏省，项目收益专项债券发行金额分别为0.22万亿元、0.21万亿元、0.21万亿元和0.18万亿元。除上述外，青海省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、贵州省、辽宁省、兵团、大连市、云南省和黑龙江省等地区以发行一般债券为主，2023年一般债券占总发行金额比重均过半。 （四）2023年地方政府债券发行利率及利差情况 202