塞拉利昂 ： 技术援助报告 - 公共投资管理评估的气候模块

SIERRA LEONE 公共投资管理评估的气候模块 2024年6月 编制人布林·巴特斯比、伊莎贝拉·杜阿尔特、菲利斯·马考、琼·尼亚卡哈马、诺姆普梅洛·拉德贝和伊利亚斯·图凡 本文件的内容是国际货币基金组织工作人员应塞拉利昂当局(“裁谈会受援国”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。除非裁谈会接收方明确反对披露，本文件(全部或部分)或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织塞拉利昂执行主任披露，其他货币基金组织执行主任及其工作人员，以及裁谈会受援方的其他机构或机构，并应他们的请求，向世界银行工作人员、其他有正当利益的技术援助提供者和捐助者，以及西非区域技术援助中心指导委员会成员(见《工作人员关于传播能力发展信息的业务指南》)。将本报告(全部或部分)公布或披露给货币基金组织以外的各方，但不包括裁谈会受援机构、世界银行工作人员、其他技术援助提供者和有合法利益的捐助者，西非区域技术援助中心指导委员会2的成员应需要得到裁谈会受援国和货币基金组织财政事务部的明确同意。 这项技术援助得到了日本政府的财政支持。 Contents 缩写和首字母缩写5前言6执行摘要7 A. 2020年公共投资管理评估结果11B.审查执行2020年PIMA建议的进展情况13C.正在进行的公共投资管理改革优先事项19 II.气候PIMA A.气候变化与公共基础设施20B.气候变化目标和战略23C.公共投资管理评估（C - PIMA）框架的气候模块27D.详细评估28 A.法律和监管框架47B.信息技术49C.能力51 52 盒子 2、资本预算成本超支的原因及影响16 4.弗里敦气候行动战略的重点领域30 塞拉利昂实施和资助国家自主捐款计划草案的关键要素(2023 - 2030年)33 6.将气候变化纳入PPP评价、规划和管理37 9.评估基础设施暴露于气候相关灾害风险的重要性和方法43 10.长期财政可持续性分析的国家示例4611.乌干达综合项目银行系统50 数字 1.塞拉利昂-气候公共投资管理机构设计92.塞拉利昂：年平均气温203.塞拉利昂：年平均降水量20 塞拉利昂：不同SSP情景下的年平均气温21 8.塞拉利昂：粮食不安全23 10.塞拉利昂：温室气体排放— —一切照旧和2030年NDC目标24 12.塞拉利昂的重要国家和部门规划文件29 15.气候变化背景下的长期财政可持续性分析46 Tables 1.塞拉利昂-气候公共投资管理摘要-制度设计9 3.2020年PIMA调查结果摘要11 6.基础设施风险敞口示例：英国43 Annexes 1.行动计划54 2.C - PIMA问卷563.详细的C - PIMA分数604.卢旺达：项目选择标准61 缩写和首字母缩写 公共投资管理评估FAD财政事务部的C - PIMA气候模块国内生产总值IFMIS综合财务管理信息系统IMF国际货币基金组织iNAP初步国家适应计划塞拉利昂MDA部、部门或机构财政部MPED计划和经济发展部MTNDP中期国家发展计划NAMEA国家监测和评估机构NAMEMIS国家监测和评估管理信息系统NDC国家自主贡献PIGM投资前指导手册PIMA公共投资管理评估PIMIS公共投资管理信息系统PIP公共投资计划PPP公私伙伴关系国有企业SSP共享社会经济途径 前言 应塞拉利昂财政部长提出的能力发展支持请求，基金组织财政事务部（FAD）代表团于2024年1月31日至2月13日访问了弗里敦。FAD任务由Bry Battersby领导，该团队包括Nompmelo Radebe和Isabela Darte（均为FAD），PhyllisMaa（AFRITAC West 2的公共财政管理顾问），Je Nyaahma（FAD专家）和Ilyas Tfa（国际货币基金组织塞拉利昂公共财政管理常驻顾问）。 访问团会见了财政部长Sheku Bangura先生，首席财政部长Mathew Dingie和财政部其他高级工作人员。访问团还与参与公共投资，环境和气候变化的部委，部门和机构（MDA）举行了会议。 与计划和经济发展部（MoPED），环境部，运输和航空部以及能源部的高级技术官员进行了讨论。访问团还与参与公共投资的各机构的高级官员举行了会议，这些机构包括国家公共采购局、审计长、公私伙伴关系股、国家灾害管理局、环境保护局、国家监测和评估局和气象局。该小组还会见了弗里敦市议会的高级官员。 该小组对参加会议的所有官员以及更广泛的政府在访问期间的热情合作与合作表示感谢。访问团特别感谢Sell McCarthy是财政部气候融资股股长，他在访问期间协调和推动了会议。访问团还感谢货币基金组织驻地代表韦恩·米切尔和他的办公室在任务之前和期间提供的支持。 执行摘要 塞拉利昂面临着影响其基础设施的重大气候挑战，包括气温上升、降水模式变化以及极端天气事件风险增加。该国经历了不同的气候，雨季和旱季不同，温度一直在稳步上升。气候模型预测温度的进一步升高和降雨模式的变化，使强降水更加不稳定和不可预测。这增加了洪水、山体滑坡和其他自然灾害的风险，加剧了沿海社区和基础设施对海平面上升和海岸侵蚀的脆弱性。现有的基础设施受到历史因素的削弱，包括长达十年的内战和维护不足，特别容易受到气候引起的压力。这些挑战强调了将气候适应力纳入塞拉利昂基础设施规划和发展的重要性。 尽管塞拉利昂对全球排放的贡献微乎其微，但它仍致力于雄心勃勃的减缓气候变化目标和国家适应战略。该国的目标是到2025年将二氧化碳排放量比基线减少5％，到2030年减少10％，到2050年减少25％，如最新的国家自主贡献（NDC）所述。除了这些减缓努力，塞拉利昂还制定了初步的国家适应计划（iNAP），该计划概述了该国加强应对气候影响的方法。iNAP强调对农业，可再生能源和水管理等关键基础设施部门的投资，以支持适应计划。这些行动是塞拉利昂应对气候变化战略的组成部分，显示了对减少温室气体排放和适应气候相关挑战的均衡关注。 自2020年公共投资管理评估（PIMA）以来，塞拉利昂在公共投资管理方面取得了一些进展，但严重的差距正在导致项目成本大幅超支，破坏预算可信度并造成财政风险。内阁于2021年批准了《国家公共投资管理政策》。这促进了《投资前指导手册》的引入以及采购和项目监督机制的增强。但是，仍然没有统一的项目数据库或明确的项目选择标准。多年合同管理、年度资本预算和有效承诺控制方面的持续挑战导致资本预算成本超支，特别是在道路部门，在2021年至2023年期间约占GDP的1.5%。 解决这些持续存在的公共投资挑战是有效的对气候敏感的公共投资管理的先决条件。需要对公共投资进行全面审查和合理化，特别是侧重于道路等高影响力部门。为项目优先次序和选择制定明确和透明的标准，并建立一个管理和监测公共投资的中央数据库，也是需要采取的关键步骤。此外，加强承诺控制和加强项目监督对于确保投资与可用资源和战略目标保持一致至关重要。这些努力应得到相关部委、部门和机构能力建设的补充，以确保有效适用和遵守新的准则和条例。 塞拉利昂在公共投资管理评估（C - PIMA）的气候模块的某些领域表现不错，但在其他领域存在关键差距，通常与基本公共投资管理框架的弱点有关。塞拉利昂通过其NDC和iNAP建立了气候意识规划框架，但由于公共投资，国家和部门发展计划以及土地使用法规与该国的气候变化承诺不完全一致，因此存在脱节。参与气候投资决策的各个实体之间的协调并不是最佳的,尽管国有企业的监督框架已经得到加强,以便将气候因素纳入新的所有权政策。现有的项目评估准则未能充分涵盖与气候有关的分析，公私伙伴关系框架缺乏气候风险识别和分配的规定。预算和投资组合管理做法没有充分考虑到与气候相关的考虑因素。图1、表1和附件1总结了C - PIMA诊断结果。 引入气候敏感性的改革应同时应对公共投资管理中的潜在挑战。例如，将气候敏感性纳入项目评估和选择过程应建立在努力开发一系列评估项目以供选择以及支持法律和信息技术基础设施的基础上。对公共资产对气候变化的脆弱性的评估也应与计划中的公共资产综合登记册的制定排序。加强将气候敏感性纳入塞拉利昂公共投资管理还需要应对现有的能力和协调挑战，并制定一个更具凝聚力的治理框架，以促进参与气候相关公共投资的所有利益攸关方之间的合作和知识共享。表2总结了一些建议，这些建议将支持加强核心公共投资管理流程和系统，并将气候敏感性纳入公共投资周期的不同阶段。附件1提供了一套更详细的行动来支持这些建议。 I.公共投资管理改革进展 A.2020年公共投资管理评估结果 1.2020年公共投资管理评估（PIMA）确定了塞拉利昂公共投资管理机构在设计和有效性方面的重大弱点（表3）。PIMA发现，尽管2008年至2018年公共资本存量增长了60％，但由于机构薄弱导致公共投资效率低下，在此期间公共基础设施产出没有相应增加。除预算全面性和统一性外，所有机构的设计被评估为低于开展PIMA的其他非洲和低收入发展中国家的平均水平。同样，与这些国家的平均水平相比，大多数机构的效率也被评估为较低，但协调、预算全面性和统一性以及维持资金除外。为了解决这些弱点，PIMA概述了一系列建议，以支持各种公共投资管理领域的体制改革。 在公共投资周期的所有三个阶段都发现了弱点1规划阶段的弱点包括规避某些项目的评估要求（特别是在道路部门）限制了中央政府质疑评估的能力，以及在投资的财务分析中排除了国有企业（SOE）和公私伙伴关系（PPP）的隐性或有负债。在分配阶段，弱点包括对评估项目缺乏明确的优先次序和选择标准，一些项目未经评估就融资和实施，以及日常维护资金不足。执行阶段的主要挑战包括采购和合同管理系统的弱点，基本建设项目的供资延误和不可预测的付款，以及项目监督和投资组合管理不足。 2.自2020年PIMA以来，在加强机构方面取得了一些进展。公共投资管理机构设计的一个显著改进是2022年完成并出版了《投资前指导手册》，其中规定了项目建议书的准备、提交、筛选、评估和选择的要求。其他主要改进包括扩大公共投资计划（PIP），包括地方议会的资本项目清单，以在年度预算中公布；颁布《2020年公共采购条例》，除其他外，确定了管理财政部（MoF）与国家公共采购局之间的合同修改和协调的门槛和程序；最近，成立了国家监测和评估局（NAMEA），以领导对中期国家发展计划（MTNDP）的监测和评估，包括所有公共部门计划以及政府和捐助者资助的项目。 3.尽管取得了这一进展，但一些公共投资管理机构仍存在相当大的差距。最大的差距之一是，没有一个全面的数据库来整合公共投资的关键信息，以帮助就优先次序和选择项目进行决策，以纳入项目管道和预算，以及随后的监测。不同的实体根据其任务规定持有不同的信息，但这破坏了整个政府公共投资管理的有效协调。也没有经过评估和优先排序的项目，也缺乏为这方面的决策提供信息的标准。未能确定项目的优先顺序导致了PIP，其中包括大量资金不足的项目，从而导致资金不足和随之而来的资本预算成本超支。方框1总结了自2020年PIMA以来的进展和持续挑战，以及新的MTNDP优先事项。 方框1.公共投资管理的进展、挑战和改革重点概述 自2020年PIMA以来，公共投资管理的改善既有进展也有挫折，突出了需要持续关注和正在进行的有针对性的改革的持久挑战。2024- 2030年的MTNDP通过一系列改革重点来应对这些挑战，旨在巩固这些成果，应对挑战并简化公共投资流程。 自2020年PIMA以来的进展和改革 批准国家公共投资管理政策。出版《投资前指导手册》，该手册还涵盖国有企业和地方议会。建立项目准备设施，为可行性研究提供资金。将地方议会的基本项目纳入PIP和年度预算。《公共采购条例》（2020年）颁布。NAMEA的建立和运作。 挑战 没有明确的项目管道。资本预算的成本超支。没有所有公共投资项目的中央数据库。没有明确的标准来指导项目的优先次序和取消优先次序。变更和合同修改的协调和管