卢旺达: 技术援助报告 - 公共投资管理评估 - PIMA 和气候 PIMA

货币基金组织国家报告第23 / 300号 卢旺达 技术援助报告-公共投资管理评估- PIMA和气候PIMA 2023年8月 这份关于卢旺达的技术援助报告是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的。它基于2022年8月完成时的现有信息。 本报告的副本可从以下位置向公众提供国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区20090电话：（202）623 - 7430传真：(202) 623 -7201E - mail: publications @ imf. org Web: http: / / www. imf. orgPrice: $18.00 per printed copy 技术援助报告 卢旺达 公共投资管理评估- PIMA和气候PIMA 2022年8月 准备好y布林·巴特斯比、伊姆兰·阿齐兹、安德鲁·塞伯、埃文·坦德伯格和威利·杜·普雷斯 本文件的内容是国际货币基金组织工作人员根据卢旺达当局(“裁谈会受援方”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。除非裁谈会接受方明确反对披露，本文件(全部或部分)或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织卢旺达执行主任披露，基金组织其他执行董事及其工作人员，以及裁谈会受援国的其他机构或机构，并应他们的请求，向世界银行工作人员以及其他具有正当利益的技术援助提供者和捐助者提供(见《工作人员关于传播能力发展信息的业务指导》)。将本报告（全部或部分）发布或披露给除裁谈会受援国机构或机构以外的货币基金组织以外的各方，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和具有合法利益的捐助者应得到裁谈会受援国和货币基金组织财政事务部的明确同意。 这项技术援助得到了日本政府的财政支持。 Contents 缩写和首字母缩写6前言7执行摘要8建议13 A.公共投资、资本存量与财政政策15B.公共投资的构成与融资19 II.公共投资的效率21 III.公共投资管理机构23 A.PIMA框架23B.总体评估24C.投资规划25D.投资分配31E.投资实施37 A.卢旺达的气候变化与公共基础设施44B.使用PIMA气候模块进行评估45 V.交叉切割问题53 A.法律框架53B.IT系统和数据管理55C.容量56 盒子 1.发展规划框架与国家转型战略182.预算日历的主要更改以实施MTEF天花板323.已确定采购实体的关注点394.OAG和RPPA在项目管理中发现的不足425.OAG确定的资产管理中的违规行为。436.卢旺达的国家自主贡献（NDC）2020更新457.气候变化干预措施在规划和预算编制过程中的主流化概述48 数字 1.卢旺达PIMA：制度设计与有效性92.气候变化相关公共投资管理的制度强度10 5a。资本与当前支出-卢旺达和撒哈拉以南非洲17 政府级别划分的资本支出19 6c.按资金来源分列的投资20 9a.公共投资效率前沿，混合指标22 10.PIMA框架23 12.公共投资管理机构的有效性研究25 15.MTEF天花板、年度预算和产出31 15b. MTEF天花板和实际31 17.卢旺达NDC排放情景45 19.气候公共投资管理评估框架46 Tables 1.卢旺达的PIMA摘要评估11 3.卢旺达:建议摘要13 5.预算资本上限与财政法的差异32 8.2018 / 19年度授予投标书38 10.项目现场进展缓慢的详细信息41 12.IFMIS中计划项目模块的主要功能55 公共投资管理股各科的广泛职能57 Annexes 1.行动计划582.皮马问卷623.详细的PIMA评分714.拟议修订的预算日历725.建议的格式包括总项目806.项目中的透明度817.加利福尼亚州S曲线828.气候变化与绿色预算83 缩写和首字母缩写 BA预算机构BAU一切照旧BFP预算框架文件C - PIMAPIMA的气候模块EAC东非共同体EBU预算外单位EIA环境影响评价FAD财政事务部GDP国内生产总值GHG温室气体IFMIS综合财务管理和信息系统IMF国际货币基金组织LODA地方行政实体发展署MINALOC地方政府部MINECOFIN财政和经济计划部MININFRA基础设施部MTEF中期支出框架MTFF中期财政框架NDC国家确定的捐款NST国家转型战略OAG审计长办公室OLSFP国家财政和财产组织法PC公众公司PIC公共投资委员会PIMA公共投资管理评估PPP公私伙伴关系RPPA卢旺达公共采购管理局RWF卢旺达法郎SNG地方政府USD美元 前言 应卢旺达财政和经济计划部（MINECOFIN）的要求，国际货币基金组织财政事务部（FAD）的一个小组在1月17日至28日（虚拟）和4月11日至22日（亲自）期间进行了公共投资管理评估（PIMA）和气候PIMA（C - PIMA）。任务小组由Bry Battersby领导，包括安德鲁·塞伯（财政经济学家），埃文·坦德伯格（所有FAD）伊姆兰·阿齐兹（AFE）和威利·杜·普雷兹（FAD专家）。日本向特派团提供了资金援助。 访问团在访问团开始和结束时会见了负责经济规划的国务部长Uwera Claudine博士，他就卢旺达的公共投资管理优先事项向访问团提供了有益的指导。 访问团与卢旺达参与公共投资和气候变化的部委、部门和机构举行了会议。在MINECOFIN内，访问团与国家规划局、国家项目和方案局、国家投资局、预算局、宏观经济局、债务管理局、总会计师局、财政分权局和规划局举行了会议。 访问团还会见了卢旺达发展委员会、基础设施部、地方政府部、地方行政实体发展局、环境部、卫生部、卢旺达环境管理局、审计长办公室、卢旺达竞争管理局、卢旺达公用事业管理局、卢旺达运输发展局、卢旺达住房管理局和卢旺达公共采购管理局。 访问团还会见了公共公司和区政府，包括卢旺达能源集团、能源开发有限公司、水卫生公司、基加利市、Rwamagana区和Rubavu区。 特派团小组要感谢卢旺达政府在访问期间的合作和参与建设性讨论，特别是伊曼纽尔·尼里马纳先生协调了特派团的所有活动和要求。 执行摘要 支持经济转型的公共投资一直是卢旺达政府的高度优先事项。卢旺达政府的目标是卢旺达到2035年达到中等收入地位，到2050年达到高收入地位，公共投资在支持这一愿景方面发挥着重要作用。公共投资在实现这些目标方面的作用最初是在2020年愿景和后来的2050年愿景中阐述的，该愿景将投资重点放在人力资本开发、促进增长的基础设施和发展高价值经济活动领域。自2000年初以来，公共投资平均占国内生产总值（GDP）的10％左右，尽管考虑到贬值和高经济增长率，这仅足以使公共资本存量保持稳定。近年来，一些大型公共部门项目加速了投资，包括基加利会议中心、基加利竞技场和布格谢拉国际机场。因此，卢旺达的公共投资水平现在远远高于参照国和其他低收入发展中国家。 虽然卢旺达的公共投资准入衡量标准参差不齐，但对基础设施质量的印象远远超过同行国家。卢旺达是一个地理复杂的内陆国家，面临着具有挑战性的基础设施需求。因此，卢旺达是世界上运输集装箱成本最高的目的地之一。获得公共教育和饮用水基础设施的机会落后于其他低收入国家，尽管在过去十年中有了显着改善。卢旺达在获取卫生基础设施方面的表现更加出色，在获取病床方面优于同行国家。 与其他撒哈拉以南国家相比，卢旺达在公共投资管理机构的设计和有效性方面表现良好。与新兴市场经济体相比，卢旺达的表现也很强劲。制度设计的措施显示了卢旺达在其现有法律和法规以及政府为执行这些法律而发布的正式准则和指示方面的评级。公共投资管理评估（PIMA）诊断工具还可以衡量政府在实践中实施和执行这些法律法规的有效性。在衡量机构设计强度和有效性方面，卢旺达表现良好，尽管在设计方面比有效性方面表现更强(图1和表1)。 在整个PIMA中，卢旺达在计划和协调机构方面特别强大，但在分配和实施方面的结果参差不齐。卢旺达的规划机构非常强大，具有全面的投资战略框架，并紧密整合了地方政府的投资计划。虽然预算是全面和统一的，但多年预算编制存在挑战。项目实施有广泛的指导方针、条例和规则，采购机构特别强大。然而，一些项目的拖延和放弃暴露了一些执行机构的效力问题。 卢旺达在C - PIMA的气候意识规划机构中也表现良好，尽管在其他领域存在差距。基础设施的发展和改善是卢旺达适应气候变化战略的关键部分。卢旺达最新的国家自主贡献文件列出了24项适应气候变化的措施，预计到2030年将花费超过53亿美元（占GDP的55％）。1强调加强对气候变化敏感的公共投资管理做法的重要性。卢旺达在气候变化意识规划方面已经表现出色，拥有一个设计良好和有效的系统，将气候变化考虑因素纳入国家和部门规划进程(图2和表2)。但是，在项目评估和选择过程中纳入缓解和适应气候变化的标准还有很大的余地，在这些过程中，规划框架的愿望可以满足特定项目的实际成果。 PIMA和C - PIMA的许多机构将通过小的变化来改善，例如相关材料的出版。附件1提供了本文件中提出的建议的行动计划，这些建议加在一起将进一步加强已经强大的公共投资管理机构。这些建议总结在表3中。这些建议中最重要的是那些充分实施2018年项目评估指南的建议，以及那些致力于提高透明度的建议。卢旺达的预算机构和地区承担了大量高质量的工作，但这项工作的结果往往未公布，从而减少了围绕分析的审查和问责制。在相对程序领域缺乏透明度是所有PIMA和C - PIMA支柱中反复出现的主题。许多未公布但重要的文件和数据包括政府组合的财政风险审查；单个项目的成本及其多年预测；公私合作项目和公共公司开展的项目清单；和项目选择标准。出版这些文件和其他文件和数据将增加一层严格性和问责制，这将有意义地改善卢旺达的公共投资管理。 Recommendations I.卢旺达的公共投资 A.公共投资、资本存量与财政政策 1.几个重要的背景因素影响了卢旺达的公共投资。在过去的25年中，卢旺达经历了强劲的增长，人均收入增加了两倍多，产出表现超过了比较国。2卢旺达还重建了公共部门机构，对各级公共部门官员实行坚实的业绩问责制。经过一段时间的稳定，《2020年愿景》于2000年启动，并通过与年度预算进程相关的四年期战略实施。愿景2050于2018年启动，并通过与预算相关的七年战略实施。其中第一个被称为国家转型战略(NST，见方框1)。自2000年以来，公共投资已与愿景声明的目标相关联，并贡献了约40％的国内生产总值（GDP）增长。 2.在过去十年中，公共和私营部门推动了总投资。自2000年代初以来，公共投资平均占国内生产总值的10%左右，在新冠肺炎爆发之前，这一比例增加到国内生产总值的12%左右。私人投资也大幅增加，尽管政府投资的份额一直约占总投资的一半。近年来，高水平的公共投资反映了大型公共部门项目，包括Bgesera机场，基加利会议中心，基加利竞技场以及对RwadAir的支持。在2020年和2021年，公共投资用于通过COVID - 19危机支持卢旺达，资金用于支持学校建设、医疗保健弹性以及最近的疫苗接种。3. 3.卢旺达的公共投资水平远高于比较国和低收入国家。在过去五年中，比较国家的公共投资平均占GDP的8％左右，而卢旺达的投资占GDP的比例远高于10％。由于卢旺达有雄心勃勃的投资议程来实现其发展目标（见方框1）和气候变化承诺，因此预计投资的强劲增长将在本十年的中半期。4 4.卢旺达的资本存量与低收入发展中国家和撒哈拉以南非洲的平均水平相似，尽管远高于区域比较国。在2007年之前的几年中，由于公共投资降至较低水平，资本存量下降。2004年，公共投资占GDP的比例下降到4%左右，之后从2007年开始大幅上升。资本存量随后开始增长，尽管占国内生产总值的份额保持相对稳定，反映了这一时期国内生产总值的强劲增长。与国际货币基金组织推导资本存量的方法一致。5新的公共投资必须首先弥补折旧，以使资本存量与GDP的比率上升，因此仅维持稳定的比率就需要大量投资。 5.公共投资一直是