塞舌尔 ： 技术援助报告 - 公共投资管理评估 - PIMA 和气候 PIMA

货币基金组织国家报告第23 / 371号 SEYCHELLES 技术援助报告-公共投资管理评估- PIMA和气候PIMA 2023年11月 这份关于塞舌尔的技术援助报告是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的。它基于2023年5月完成时的现有信息。 本报告的副本可从以下位置向公众提供国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区20090电话：（202）623 - 7430传真：(202) 623 -7201E - mail: publications @ imf. org Web: http: / / www. imf. orgPrice: $18.00 per printed copy 国际货币基金组织华盛顿特区 技术援助报告 SEYCHELLES 公共投资管理评估- PIMA和气候PIMA 2023年5月 Carolina Renter í a, Bryn Battersby, Trish Chiinze, David Gentry,伊莎贝尔·里亚尔、Suphachalasai (全部为货币基金组织)和柯克·施密特(世界银行) 本报告的内容是国际货币基金组织(货币基金组织)工作人员根据塞舌尔当局(“技术援助接受者”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。本报告（全部或部分）或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织执行董事及其工作人员以及其他机构或受援方的机构披露，并应他们的要求，向世界银行工作人员和其他技术援助提供者和捐助者提供合法利益，除非技术援助接受者特别反对这种披露（见传播技术援助信息的操作指南- http：/ / www。基金组织。org / exteral / p / pp / eg / 2013 / 061013。pdf)。将本报告（全部或部分）或其摘要披露给国际货币基金组织以外的各方，但有合法利益的TA接受者，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和捐助者的机构或机构除外，应得到TA接受者和IMF财政事务部的明确同意。 Contents 缩写和首字母缩写4前言5执行摘要6建议11 A.公共投资、资本存量与财政政策13B.公共投资的构成与融资17 II.公共投资的效率19 III.公共投资管理评估22 A.PIMA框架22B.总体评估23C.投资规划25D.投资分配35E.投资实施43 IV.气候PIMA A.气候变化与公共基础设施53B.气候变化目标和战略56C.气候PIMA框架57D.详细评估59 交叉问题67 A.法律和监管框架67B.信息技术68C.容量69 附件1. PIMA和C - PIMA行动计划72Annex 2. PIMA Questionnaire82附件3. C - PIMA问卷90Annex 4. Detailed PIMA Scores94附件5项目选择评分表95Annex 6. Good Practice in Post Project Reviews and Action on Findings97 缩写和首字母缩写 C - PIMA气候模块的公共投资管理评价环评环境影响评价FAD财政事务部国内生产总值IDC群岛开发公司IFMIS综合财务管理信息系统IMC部际委员会IMF国际货币基金组织MDA各部委、部门和机构财政部、国家计划和贸易部MTFF中期财政框架NCCP国家气候变化政策NDC国家自主贡献NDS国家发展战略PEMC公共企业监督委员会PFM公共财务管理公共投资管理PIMU公共投资管理股PIMA公共投资管理评估基于PPBB计划绩效的预算PPP公私合作PSIP公共部门投资计划SCR塞舌尔卢比SIA塞舌尔基础设施局SNG地方政府TIS国库信息系统USD美元《世界经济展望》 前言 应塞舌尔财政，国家计划和贸易部（MoFNPT）的要求，国际货币基金组织财政事务部（FAD）和世界银行的一个小组在1月18日至1月31日期间进行了公共投资管理评估（PIMA）和气候PIMA（C - PIMA）。任务小组由CaroliaReter í a领导，包括国际货币基金组织的Bry Battersby，Isabel Rial，Sphachalasai，Trish Chiize和David Getry，以及世界银行的Kir Schmidt和Kee Ezemaari。 访问团在访问团结束时会见了财政部长纳迪尔·哈桑先生。访问期间，访问团会见了农业、气候变化和能源部长弗拉维恩·乔伯特先生和土地和住房部长比利·兰加萨米先生。访问团还在访问团开始时和访问期间会见了国务卿帕特里克·佩耶特先生。 访问团与塞舌尔参与公共投资和气候变化的部委、部门和机构举行了会议。在财政部内，访问团与财务规划司、宏观经济预测和分析司、采购监督股、公共投资股、债务管理司以及财政和公共账户司举行了会议。 访问团还会见了农业、气候变化和环境部、土地和住房部、交通运输部、国家招标委员会的高级代表,塞舌尔基础设施局、塞舌尔能源委员会、塞舌尔卫生保健局、塞舌尔陆路运输局以及风险和灾害管理司。 访问团还会见了公共公司，包括岛屿开发公司、公共事业公司、塞舌尔民航局和塞舌尔港务局。 访问团感谢塞舌尔政府在访问期间的合作和参与建设性讨论，特别是Astride Tamatave女士和Jude Commetant先生协调了访问团的活动和要求，并可以定期进行磋商。 执行摘要 塞舌尔在1990年代对公共基础设施的大量投资促进了经济的发展，并建立了相对较大的公共资本存量。然而，这主要是由债务融资，到21世纪初，塞舌尔的债务占国内生产总值(GDP)的比例达到了200%。在全球金融危机之后的快速财政整顿期间，投资占总支出的比例从1990年代的平均23%下降到2000年代的13%。尽管这在2010年代中期政府增加投资时有所回升，但随后在2010年代末下降到20年来首次低于支出的10％。 尽管投资下降，但塞舌尔的基础设施准入和质量衡量标准仍然相对较高。获得基础设施的指标高于其他小岛屿国家和新兴市场经济体。与其他小岛屿国家和新兴市场经济体相比，该国的基础设施质量也相对较高。尽管如此，塞舌尔的公共投资效率差距约为25％。这表明，公共投资管理仍有改进的空间，可以提高未来的质量和可及性。 与其他小岛屿国家和新兴市场经济体相比，塞舌尔在设计方面表现相对较好，在公共投资管理机构的效力方面表现更强。机构设计措施表明，塞舌尔在现行法律和法规以及政府为执行这些法律而发布的正式准则和指示方面的利率水平如何。公共投资管理评估（PIMA）诊断工具还可以衡量政府在实践中实施和执行这些法律法规的有效性。尽管塞舌尔在这两个方面都表现良好，但在设计上的结果往往强于有效性。（详细结果见图1，表1和附件4）。 在整个PIMA中，塞舌尔在预算全面性和确保项目资金到位方面尤其强大，但大量资本预算执行不足表明一些公共投资管理机构存在差距。塞舌尔的预算程序制定得当；得到中期财政框架的支持；预算文件提供了公共部门投资计划的全面覆盖和细节。但是，该计划中的许多项目都没有按计划执行。PIMA确定了这种执行不足的几个相关原因，包括国家和部门规划过程中的弱点，进入预算的项目的评估和选择过程中的挑战和差距，以及整个政府准备和分析这些信息的能力有限。维护预算和规划以及对公共资产的监测也可以得到改进，特别是通过更新固定资产登记册并在固定资产管理系统中提供这些信息。 作为一个岛国，塞舌尔特别容易受到气候变化的影响。气候PIMA（C - PIMA）强调了将气候纳入公共投资管理框架的重要差距.塞舌尔的国家自主贡献（NDC）估计，从现在到2030年，实施气候适应和缓解措施的总资金需求将达到6.71亿美元，相当于每年GDP的5％。这表明需要调动资源来扩大气候智能型投资，并辅之以有利的体制改革，以提高公共投资的效率和效力。尽管与气候相关的公共投资在中央政府之间得到了很好的协调，并且有相对完善的气候相关风险管理框架，但在与气候相关的公共投资的评估，选择和管理方面存在重要差距（图2和表2）。解决这些和其他差距将有助于建立一个对气候敏感的强有力的公共投资管理框架，为塞舌尔进一步吸引国际气候融资和促进绿色私营部门投资奠定基础。 PIMA和C - PIMA中的许多机构将通过解决资本预算执行不足的根本原因的变化来改善。PIMA和C - PIMA对塞舌尔来说是及时的，正在进行一系列改革，包括制定新的国家发展战略，与新机构一起实施新的公共投资管理政策，以及修订和更新法律和监管框架。附件1提供了本文件中提出的建议的行动计划，这些建议将共同支持这些努力，缩小PIMA中确定的许多差距，并进一步加强塞舌尔的公共投资管理机构。表3还概述了这些建议，其中建议的优先次序既可以反映改革的直接可实现性，也可以反映改革的总体重要性。这些建议的最高优先事项之一是确保在项目可供选择之前对其进行充分评估；制定指导项目选择的标准；确保主要参与者在公共投资管理过程中的作用和责任得到明确界定；并制定具有成本估算的投资提案的国家和部门计划，并使其与预算保持一致。这些建议还提供了一个机会，可以同时加强塞舌尔公共投资管理的气候敏感性。例如，国家确定的贡献目标应纳入新的国家和部门计划，气候因素应纳入加强的评估和选择过程。在所有建议中，都应考虑能力和人员的可用性，并根据政府的小规模量身定制系统和流程，强调其简单和清晰的重要性。 Recommendations I.塞舌尔公共投资 A.公共投资、资本存量与财政政策 1.塞舌尔是一个高收入的小岛国。塞舌尔在撒哈拉以南非洲的人均国内生产总值最高，收入超过了新兴市场经济的平均水平和大多数其他小岛屿国家的平均水平（图3）。经济由旅游业支持-与旅游业相关的活动对国内生产总值的贡献约为25％1。密集的公共投资，特别是在1990年代，有助于支持和维持塞舌尔的高人均国内生产总值，为私营部门对旅游业和渔业和金融等其他关键行业的投资提供了平台。 图3.塞舌尔和可比国家的人均国内生产总值 2.塞舌尔在1990年代对公共基础设施进行了大量投资，这促进了经济的发展，并建立了相对较大的公共资本存量。然而，随着政府开始将重点转向财政整顿和减少债务，公共投资在21世纪初减少。尽管2004年印度洋海啸造成了挫折，破坏了一些低洼的基础设施，但该国设法在2005年之前重建和更新了公共资本存量。20世纪90年代和21世纪初公共投资的强劲和有效时期，以及重建和更新项目，帮助公共资本存量在2000年代中期达到GDP的250%左右（图4）。 3.塞舌尔1990年代的公共投资计划主要由债务资助，到2000年代初将塞舌尔的债务占GDP的比例提高到200％。到2000年代中期，债务占GDP的比例给政府带来了巨大的财政负担，偿债占政府收入的25％，国际货币基金组织强调了政府债务的不可持续性。2全球金融危机促使塞舌尔债务进行了重组，随后进行了大规模的财政整顿。通过初级余额盈余，债务重组和国际支持，塞舌尔能够在2018年底之前将其债务与GDP的比率从200％以上降至60％，同时保持了4％的平均GDP增长。这种财政缓冲也使塞舌尔度过了COVID - 19危机，债务占GDP的比例在2020年上升到89%，然后令人印象深刻的财政整顿使这一比例在2022年恢复到预计的68% (图5)。 4.全球金融危机后迅速整顿财政的时期导致塞舌尔总投资的构成向私营部门转移。在1990年代，公共投资占GDP的比重大大高于新兴市场经济平均水平和类似岛国的平均水平。然而，公共投资在21世纪初急剧下降，在全球金融危机的高峰期达到最低点。自金融危机以来，私人投资在1990年代平均约为50％，占总投资的80％左右（图6）。公共投资在塞舌尔和塞舌尔的总投资中所占比例仍然较小。 一直徘徊在新兴市场经济体和比较岛国的平均水平附近，直到COVID - 19危机时公共投资进一步下降（图7）。3 资料来源：货币基金组织《世界经济展望》数据库。 5.在全球金融危机之后，政府的支出重点从公共投资转移。投资占总支出的比例从平均约为1990