科索沃共和国 ： 技术援助报告 - 公共投资管理评估更新和气候 PIMA

货币基金组织国家报告第23 / 380号 科索沃共和国 技术援助报告-公共投资管理评估更新和气候PIMA 2023年12月 这份关于科索沃共和国的技术援助报告是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的。它基于2023年10月完成时的现有信息。 本报告的副本可从以下位置向公众提供国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区20090电话：（202）623 - 7430传真：(202) 623 -7201E - mail: publications @ imf. org Web: http: / / www. imf. orgPrice: $18.00 per printed copy 国际货币基金组织华盛顿特区 技术援助报告 科索沃共和国 公共投资管理评估更新和气候PIMA 2023年10月 编制人米歇尔·斯通，萨格·德·克莱克，亚塞敏·赫尔坎，塔兹·查蓬达，威利·杜·普雷兹和托马斯·埃凯利 免责声明 本报告的内容是国际货币基金组织(货币基金组织)工作人员根据科索沃当局(“裁谈会受援国”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。本报告(全部或部分)或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织执行董事及其工作人员以及裁谈会接受者的其他机构或机构披露，并应世界银行工作人员和其他具有合法利益的技术援助提供者和捐助者的请求，除非裁谈会接受者明确反对这种披露(见《关于传播能力发展信息的工作人员业务指南》)。将本报告（全部或部分）发布或披露给国际货币基金组织以外的各方，但有合法利益的技术援助接受者，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和捐助者的机构或机构除外，应得到裁谈会接受者和国际货币基金组织财政事务部的明确同意。 这项技术援助得到了欧洲联盟和瑞士国家经济事务秘书处的财政支持。 目录 首字母缩略词和缩写4前言5执行摘要6 I.科索沃公共投资11 A.公共投资和资本存量趋势11B.公共投资的构成与融资13 II.公共投资的效率15 III.公共投资管理机构17 A.PIMA框架17B.总体评估18C.投资规划20D.投资分配29E.投资实施37 IV.气候PIMA46 A.气候变化与公共基础设施46B.气候变化目标和战略49C.气候PIMA框架51D.详细评估53 V.交叉问题62 A.法律和监管框架62B.信息技术63C.容量65 附件1 PIMA和气候- PIMA行动计划67附件2 PIMA问卷71附件3更新的2018年PIMA框架79附件4详细的PIMA成绩80附件5 2015年建议的执行情况81附件6资金到位的风险83附件7气候- PIMA问卷84 首字母缩略词和缩写 BDMS预算开发与管理系统BO预算组织欧盟欧盟FAD财政事务部国内生产总值温室气体IMF国际货币基金组织国际公共部门会计准则KEK科索沃能源公司KFMIS科索沃财务管理信息系统LPFMA公共财政管理和问责制法MoESPI环境、空间规划和基础设施部MoFLT财政、劳工和转让部MTEF中期支出框架NCCC国家气候变化委员会NDC国家自主贡献NDP国家发展战略与规划PFM公共财政管理PIMA公共投资管理评估PIP公共投资计划系统PIU项目实施单位POE国有企业PPP公私伙伴关系WBIF西巴尔干投资框架 前言 应科索沃财政，劳工和转让部的要求，国际货币基金组织财政事务部（FAD）和世界银行的一个小组在2023年5月17日至30日期间进行了公共投资管理评估更新和气候PIMA。任务小组由Ms.米歇尔·斯通和包括女士Sag é De Clerc (FAD),女士Yasemi Hrca (FAD pblic Fiacial Maagemet Regioal Advisor for Soth East Erope), Mr.Tazioa Chapoda,.Willie Renier Du Preez先生和。Thomas Ekeli（FAD短期专家）。科索沃世界银行办事处的Besart Myderrizi先生和世界银行采购专家Carlos Lago Bouza先生也参加了一些有关会议。 FAD团队会见了财政部长Hekuran Murati先生；财政，劳工和转移部（MoFLT）代理秘书长Enis Spahiu先生；预算主任Salvador Elmazi先生； Mr.Nysret Koca，代理财务总监；以及预算部，经济政策部和财政部的MoFLT其他高级工作人员。访问团还会见了经济部、环境、空间规划和基础设施部、工业、创业和贸易部、教育、科学、技术和创新部、公共采购监管委员会、采购审查机构和应急管理局的高级工作人员。 还与Bezad Halilaj，副审计长和国家审计署其他高级职员；普里什蒂纳市市长Perparim Rama及其团队；以及科索沃能源合作，Ifraos和Traios的董事会，首席执行官和/或首席财务官主席。小组还会见了科索沃商会的代表。 FAD小组还与发展伙伴的代表进行了讨论，包括欧洲联盟驻科索沃办事处、瑞士经济事务国务秘书处、德国国际合作署、美国国际开发署、欧洲复兴开发银行和世界银行。 FAD小组谨感谢科索沃政府在访问期间的合作和参与建设性讨论，特别是Shqiptar Ibra先生（MoFLT）协调了特派团的活动和要求，并可以进行定期磋商。 FAD小组还感谢货币基金组织科索沃驻地代表斯蒂芬妮·埃布尔女士及其工作人员塞利姆·塔西先生和梅里塔·克恩贾女士的支持。访问团还要感谢口译员海伊诺尔·贾西奇先生、乌克辛·艾哈迈德塔伊先生和阿尔本·塔奇先生在访问期间的支持。 执行摘要 基础设施在科索沃、其机构和经济的出现中发挥了重要作用。战后时期需要新的和重建的基础设施，并需要迅速建立能够支持公共投资的公共机构。2009年独立后，基础设施投资水平不足以维持相对于经济规模的估计资本存量水平，按区域标准，经济规模仍然很低。 政府正确地致力于促进提供有效的基础设施，以支持未来的经济增长和改善科索沃人民的福祉。政府向低碳强度经济过渡的目标也将涉及大量的基础设施投资。 要确保公共基础设施能够抵御因气候变化而加剧的洪水、干旱和森林火灾，将需要持续努力和支持公共投资管理机构的转变。这些投资和有效交付也是当务之急。然而，使用国际可比数据对公共投资效率进行的估计表明，科索沃有提高其效率的空间。提高公共投资的效率是2023年5月达成的备用安排、弹性和可持续发展基金的目标。 自2015年初步评估以来，科索沃公共投资管理机构的整体实力有所增强— —尽管这些机构的设计强于其实际效力。本报告更新了科索沃原始公共投资管理评估（PIMA）（图1）。总体而言，科索沃的分数在规划阶段保持稳定，在公共投资管理的分配和实施阶段略有增加。在加强项目预算报告、项目成本和变动原因、资产管理方面以及扩大事后审计范围以包括基本建设项目方面，都有明显的改进。总体而言，科索沃的得分与迄今为止欧洲PIMA的平均得分相比是有利的。科索沃加入欧盟的道路和发展伙伴的支持为改革做出了积极贡献，并实施了2015年PIMA的许多建议。在某些领域，图1中的设计和效力之间的差距是由于最近的改革没有完全到位，而在另一些领域，这反映了未能遵循所需程序。 在项目启动之前未能进行强有力和一致的可行性研究是一个关键的弱点，导致项目执行中的延误和问题。已经进行了一些可行性研究，以满足发展伙伴的要求，但缺乏一个需要始终如一地进行并由国家专家审查的过程，并且对项目的详细设计产生所有权。因此，在开始实施项目之前，政府对实施中项目的技术方面没有得到充分理解和核实的情况并不少见。需要强有力的把关，以实现2019年引入的项目选择标准背后的意图，以确保项目在正式预算和批准后为资金决策做好准备。不这样做会导致项目交付和实施效率低下，从而使预算管理复杂化，并延迟所需基础设施的交付。 基础设施规划中的其他挑战包括需要更好地指导气候目标应如何影响基础设施规划和交付。规划系统和《2030年国家发展计划和战略》指导部门战略和行动计划，其中包括主要的 基础设施项目。但是，可以做更多的工作来帮助各部门和市政当局了解其公共投资应如何为国家气候战略和目标做出贡献。战略规划过程通常包括市政当局和公有企业（POE），尽管在重大项目上还有更有效协调的余地。公私伙伴关系（PPP）的框架是强有力的，在气候方面的因素，但私人投资通过PPP和竞争已建立的POE在基础设施和能源部门仍处于早期阶段。 在分配阶段，优势包括全面的预算列报和投资预算的实践。然而，支持日常和资本维持计算的政策尚未到位，导致难以确保预算拨款适当支持 资产的长期生产寿命。项目选择标准已包含在行政指令中，但选择可以在这些标准之外进行，并且不基于跨资金来源的评估项目的单一优先渠道。 在实施阶段，设计比性能强，部分原因是在规划阶段早期的弱点。目前的采购过程的运作几乎被普遍认为是执行工作的关键挑战，特别是符合要求所需的时间和使用价格以外的衡量标准来决定合同授予的困难。项目实施安排已经到位，但面临足够的合格工作人员的挑战。尚未开发出能够识别和管理影响投资项目组合的系统性问题的组合管理实践。 与大多数其他国家一样，科索沃正处于将气候方面纳入公共投资管理的早期阶段。（图2）。正在努力在发展伙伴的支持下建立一个新的战略框架，通过从欧盟西巴尔干投资框架寻求资金的机会，这些发展伙伴得到了推动。缺乏反映科索沃短暂历史的具体数据，以及在一些国际论坛上缺乏地位，阻碍了制定量化的国家气候目标。它还有助于在危害评估和绘制气候变化脆弱性方面的差距，这将支持规划和分区指导并塑造未来的基础设施交付。 环境意识为政府政策提供信息，环境影响评估通常包括污染和有害排放的影响。科索沃在整个气候PIMA框架中显示出有希望的发展的领域包括最近定稿的PPP评估手册中对气候的覆盖，以及对气候相关方面的绩效审计，包括洪水准备和环境效率计划。一项新的国家灾害风险管理战略也即将完成。 MoFLT和环境，空间规划和基础设施部的专注努力和领导将是提高基础设施成果的关键报告建议外交部重新将重点放在制定项目评估规则，建立强有力地审查项目评估的中央能力以及加强项目选择过程上。科索沃已经计划在外交部建立一个小组，以更积极地管理捐助者资助的项目，但这可以扩大并改善所有重大项目的管理和影响。这一职能应旨在补充而不是取代执行机构项目的现有能力和问责制。需要扩大对如何将气候变化纳入公共投资影响的理解，涵盖公共投资交付的所有层面，这将需要专门的。 提高能力的战略。表3提供了高度优先建议的摘要。附件1包括了支持执行报告中所有建议的行动计划。 I.科索沃公共投资 A.公共投资和资本存量趋势 1.在科索沃的公共投资发生在一个财政环境中，一般政府赤字和债务通常得到很好的控制。自2014年以来，一般政府赤字（涵盖中央和市政府）仍然低于GDP的3％，2020.1 年赤字达到GDP的7.8%的峰值，随后几年立即反弹至长期平均水平。2020年赤字高于通常水平是由于COVID - 19大流行期间采取的非常规措施。政府总体平衡的这一趋势还导致政府债务从2019年占GDP的17.7%增加到2020年的22.5%，回落至 2022年估计为19.9% (图1.1)。2020年后债务减少的原因是预算收入表现好于预期,部分原因是资本支出执行不足。这些水平完全在政府的财政目标之内,与该地区其他国家相比相对较低(见第三节C中的机构1)。 2.在巴尔干战争和科索沃独立之后，资本支出发挥了关键作用。虽然战后重建需求最初有助于基础设施，但自独立以来，资本支出水平相对较低，导致估计资本存量下降。与此同时，经济总投资(以固定资本形成总额占国内生产总值的百分比衡量)呈上升趋势，主要是由强劲的私人投资推动。在2014年至2019年期间，公共投资占GDP的比重大致稳定在7％左右，此后在本报告所述期间的剩余时间内，平均下降至GDP的4％（图1.2，左图）。在后几年中，资本支出一直低于其在科索沃中期支出框架（MTEF）和预算中的预测，部分原因是采购