绿色财政规则 ？ 挑战与政策选择

绿色财政规则?挑战与政策Alternatives Francesca Caselli, Andresa Lagerborg, Paulo Medas WP / 24/125 IMF工作文件描述了作者的进展，并发表至引发评论并鼓励辩论。国际货币基金组织工作文件中表达的观点是作者的那些，不一定代表国际货币基金组织，其执行董事会，或国际货币基金组织管理。 2024JUN IMF工作文件 财政事务部 绿色财政规则？挑战与政策选择Prepared by Francesca Caselli, Andresa Lagerborg, Paulo Medas * 授权由Era Dabla - Norris和Paulo Medas发行六月2024 评论和鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者（S），不一定代表国际货币基金组织，其执行董事会或国际货币基金组织管理层的观点。 摘要：本文研究了绿色财政规则的影响-旨在保护与气候相关的支出-关于债务动态。绿色规则的模拟，将绿色支出从新兴的规则限制中豁免市场经济表明，当净零排放目标实现时，它们可能导致不可持续的债务动态主要使用基于支出的工具(例如，投资和补贴)。或者规则需要隐含地假设在非绿色预算中进行大规模的财政调整，这将损害其信誉。它将需要建立广泛的公众共识，以制定更全面的财政战略，解决需要进行困难的政策权衡，并考虑到长期影响。更合适的组合气候政策，包括积极采用碳定价，应在财政和债务目标。制定“绿色”中期财政框架将有助于整合气候以更全面的方式将考虑因素转变为财政政策设计。 推荐引用:卡塞利，F.，A.拉格堡和P. Medas。2024。“绿色财政规则？挑战”和政策替代方案。“。国际货币基金组织工作文件，华盛顿特区。 工作文件 绿色财政规则？挑战和政策替代方案 由Francesca Caselli、Andresa Lagerborg和Paulo Medas编写1 TABLE OF CONTENTS 一、介绍 III. A Green中期FISCAL FRAMEWORK _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 13四、结论_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 21Figures图1.安全债务锚_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 8图2.典型EM：绿色财政规则可能导致不可持续的债务水平_ 10图3.典型EM：需要大量非绿色盈余才能确保债务可持续性_ 11图4.支持绿色MTFF的组件或元素_________________________________________________ 14图5.使用DIGNAD模型对孟加拉国进行适应性投资模拟的示例_ 15 BOX 方框1.关于各国如何将气候风险纳入预算和MTFF的例子_ 20 I. Introduction 气候议程的紧迫性正在给公共财政带来压力，而政府 也在努力应对不断上升的债务可持续性担忧。应对气候变化需要政府在缓解和适应方面采取的重大前期行动。此类行动对财政的影响帐户可能会有很大差异，具体取决于所选择的工具和国家/地区的具体情况(包括对自然灾害的脆弱性)。也就是说，主要依靠基于支出的措施来实现净零如果没有补偿措施，排放将给财政账户带来巨大压力收入方面(国际货币基金组织2023年10月财政监测)。与此同时，各国政府正在回归和在新冠肺炎危机后，由于公共债务和更高的公共债务，修订财政规则以加强公共财政借贷成本(Caselli等人2022年)。一个关键的挑战将是如何解决紧迫的需求，如气候，而确保可信和可持续的财政战略。 一些人提出了绿色财政规则，作为保护与气候相关的优先事项和 促进财政可持续性。财政规则，以预算总量的限制形式，通常旨在解决“共同池问题”，即公共支出的接受者忽视了他们强加给其他纳税人和后代，导致赤字偏见(Wyplosz 2013)。财政规则，由收紧政府的手，限制财政自由裁量权的使用(Debrun和Kumar 2007)，并可以提高财政政策的可信度。1与此同时，越来越多的人一致认为，规则需要平衡财政可持续性和应对冲击的灵活性(包括采取反周期政策)。2绿色规则的支持者还呼吁在与气候相关的支出方面具有更大的灵活性。一个关键目标是通常是为了保护绿色公共投资，包括在财政调整期间，以解决担忧具有债务可持续性(Van den Noord 2021年；Pekanov和Schratzenstaller 2020年；Cottarelli 2020年；Darvas和Wolff 2021；Giavazzi等人2021)。3绿色规则通常建议排除与绿色相关的支出财政规则限制的政策，以支持扩大绿色公共投资，即使这意味着更高的财政赤字。其他选项包括对当前规则的修改，包括“绿色”转义条款，或保证最低支出水平的基准，或建立绿色投资基金（Darvas 2022），以实现气候目标。 然而，采用绿色财政规则存在重大挑战，包括破坏规则的可信度，并导致破坏性的债务动态。如果国家主要依靠应对气候变化的政府支出措施(如投资、补贴)，很可能经历公共支出和赤字的显着增加。这反过来会破坏 财政规则在促进财政纪律方面的有效性和财政战略的可信度，可能导致金融市场的不良反应。同时，所需的水平和对气候变化适应和缓解的投资构成(与实现绿色转型)，投资于每一个的相对回报都是高度不确定的，进一步使设计和校准绿色财政规则。气候的长期影响以及国家(政府，私营部门)防止自然灾害也增加了额外的复杂性，使其非常很难在财政规则中反映出来。 本文首先量化了引入绿色规则的影响，该规则排除了 缓解和适应。简单的模拟表明，当追求净零排放目标时，大部分使用基于支出的工具，绿色规则可能导致不可持续的债务动态或要求对非绿色财政平衡的过度严格限制，显著扭曲预算优先事项。然后我们讨论与定义绿色支出项目、其融资以及与收入方面的其他政策。 我们提出了一种替代策略，将复杂的气候因素纳入 制定依赖于中期财政框架(MTFF)的财政政策。4采用绿色 MTFF -考虑到气候变化和气候政策对财政账户的（长期）影响-可以帮助优化绿色财政政策工具的组合。例如，应对气候变化的政策选择缓解措施应考虑其经济和财政影响，而不仅仅是关注绿色支出。同样，在适应气候变化方面的支出应该与不作为的反事实相权衡，这反过来随着时间的推移，会导致潜在增长率降低，并可能导致与气候相关的冲击更大。这可能是一部分更广泛的绿色公共财政管理(PFM)方法，用于将气候因素纳入预算流程，并帮助确定不同支出项目的优先级，同时确保绿色支出重点关注实现气候目标的高影响领域。 本文的其余部分结构如下。第二节提供了简单绿色的说明性模拟规则对财政平衡和债务的影响，并讨论了与设计绿色相关的其他挑战财政规则。第三节概述了绿色MTFF的理想要素，建议作为更全面的在保持财政可持续性的同时应对气候变化的方法。最后，第四节得出结论。 二、设计绿色财政规则的挑战 绿色财政规则通常建议将与绿色政策相关的支出排除在财政规则限制之外以传统黄金法则的精神支持扩大绿色公共支出。本节旨在i)用简单的说明量化这种规则对预算余额和公共债务的影响模拟，以及ii)讨论与绿色支出分类相关的进一步设计挑战，其融资，以及与收入方面其他气候相关措施的相互作用。 A.绿色规则模拟：不可持续的债务动态或过于紧张的非绿色财政平衡? 财政规则，无论绿色与否，都应进行校准，以实现其促进绿色发展的中心目标。 债务可持续性。在本节中，我们提供模拟，突出显示与校准“绿色”财政规则。我们模拟简单的绿色规则对财政余额和债务的影响典型的新兴市场(EM)。 模拟遵循一种校准传统财政规则的方法，该方法已被广泛使用 应用于货币基金组织向许多国家提供的技术援助。简而言之，财政规则应该保障政府债务保持在可持续水平。公共债务不应超过阈值（债务限额），高于此，债务可持续性风险很高。5为了实现这一目标，财政规则应该设定一个中期财政锚(例如，债务与GDP之比的上限)，与足够的财政缓冲(安全利润率)，以帮助确保公共债务即使在共同的宏观经济面前也保持可持续发展冲击。较大的缓冲，考虑尾部风险(例如，全球金融危机、新冠肺炎大流行和自然灾害)，将为政府提供额外的财政空间，以果断地应对大型危机。 分析将绿色支出排除在规则限制之外的影响，还需要估计规模 绿色支出需求和模拟债务动态方程。我们依靠国际货币基金组织2023年10月Fiscal Monitor对绿色支出的估计需要在2060年之前实现气候目标（如果主要基于支出采用措施)用于具有代表性的新兴市场经济体-即额外的公共投资仅缓解措施就占每年GDP的2%左右(假设公共部门资助20%的costs while the private sector funds the result). This is in addition to adaptation costs which various different据估计，许多发展中国家每年平均占GDP的1 - 2%(Aligishiev et al. 2022). Finally, we simulate what would happen to the financial balance (and its green and non绿色组件)和替代绿色规则下的债务可持续性，这些规则要么允许整体政府支出增加或压缩非绿色支出，以保护债务可持续性。值得注意的是，高围绕气候支出的不确定性需要进一步复杂化，评估建立绿色规则并对其进行校准，以确保债务的可持续性。 更具体地说，根据以下步骤模拟简单的绿色财政规则： 首先，估计债务限额。文献强调了估计一个国家债务的几种方法limit - beyond which debt risks becoming unersustainable. One signing approach consists of estimating the 与经济和政治上可行的财政平衡相关的最大可持续债务水平 随着时间的推移保持。Caselli等人(2022)，Mian等人(2022)校准模型，估计对于一个典型的新兴市场来说，债务上限约为大流行前GDP的95% (当全球利率较低)，尽管这在不同国家和不同时期可能会有很大差异，具体取决于全球利率、利率对债务变动的弹性等因素。6例如，在在2000年代中期，相应的最大可持续债务上限显著降低，约为70%典型新兴市场的GDP。为了设定一个谨慎的限制，我们使用70 - 95范围的下限。 其次，估计所需财政缓冲的规模。接下来，我们使用IMF的FAD债务锚校准工具包(Eyraud等人，2018年；Gbohoui等人，2023年)模拟一系列债务轨迹考虑正常宏观经济波动和自然灾害尾部风险的冲击。7对于一个典型的新兴市场经济，适当的安全缓冲估计在GDP的20%左右占正常的宏观经济波动，占GDP的30%，同时也占尾