山东省重点区域的债务风险管控、化解策略及信用风险展望

文/白迪、王洋、周春云、刘佳聪 摘要 山东省作为经济大省和制造大省，近年来地方政府债务逐渐攀升，在促进地方经济社会发展的同时，也造成债务规模偏高、还本付息压力较大，切实做好债务风险管控和化解，将促进财政可持续发展，推动经济平稳健康运行。近日，习近平总书记在山东考察时提出，扎实抓好中小金融机构、地方政府债务、房地产等重点领域风险防控和化解工作；山东省对地方化债做出工作部署，提出“强化政府债务、隐性债务、城投债务‘三债统管’，坚决遏制增量、消减存量”，成为继江苏之后第二个官宣进行“三债统管”的省份。在此政策下，山东省的化债之路是否即将“赢”来拐点？本文从山东省概况出发，以潍坊市、济南市、青岛市、烟台市、济宁市任城区、菏泽市、淄博市等为代表，结合债务风险管控及化解相关策略和主要城投平台，进行信用风险展望，即山东省依托制造业优势、经济财政实力和债务管理措施，有望进一步减轻债务压力，实现可持续发展，整体信用风险可控，但仍需关注部分重点区县的债务动态，谨防新增负面舆情。 正文 2024年5月22～24日，习近平总书记在山东考察时强调，以进一步全面深化改革为动力，奋力谱写中国式现代化山东篇章，其中提到扎实抓好中小金融机构、地方政府债务、房地产等重点领域风险防控和化解工作，全面加强各领域安全风险隐患排查整治，切实防患于未然，守住安全底线。 2024年4月23日，山东省人民政府官网发布《坚决贯彻落实总体国家安全观深化以高水平安全保障高质量发展的山东实践》文章，文章对地方化债做出工作部署，“制定全省防范化解地方债务风险一揽子方案，强化政府债务、隐性债务、城投债务‘三债统管’，坚决遏制增量、消减存量，债务风险防控取得积极成效”，由此山东成为继江苏之后第二个官宣进行“三债统管”的省份。 山东省作为经济大省和制造大省，财政收支和债务情况一直是社会关注焦点。本文从产业特点、经济财政和债务压力三方面分析山东省概况，梳理和分析省内重点区域的债务风险管控及化解策略和主要城投平台情况，进行风险展望。 一、山东省概况 山东省作为制造大省，近年来经济保持稳定增长，但同时，省地方政府债务余额位列全国第二，债务率处于全国中游水平，需要重点关注部分地区债务压力。 （一）产业特点 山东省拥有庞大的工业体系和丰富的产业资源，是全国重要的制造业基地之一。2023年，山东省规模以 上工业增加值增长7.1%。分门类看，其中制造业增加值增长7.8%，显示出制造业的稳定增长态势。同时，山东省拥有多个制造业产业集群，如济南的智能制造与高端装备产业、青岛的家电产业、潍坊的机械制造业等。 然而，山东省制造业也面临着“大而不强、全而不优”的共性问题，为了解决这一困局，2022年11月，山东省委、省政府印发《先进制造业强省行动计划（2022～2025年）》，创新性提出“破三难、优四产、促五化”的“345”推进思路，明确指出到2025年，制造业增加值占比、规模以上工业企业营业收入利润率、规模以上工业企业R&D经费支出占营业收入比重、数字经济核心产业增加值占GDP比重、高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重、单位工业增加值能源消耗较2020年降低等6类目标值，可以看出山东省建设制造业强省的决心和信心，这也为山东省经济的平稳发展提供坚实后盾。 （二）经济财政 山东省位于中国东部沿海、黄河下游，全省陆域面积15.58万平方公里，海洋面积15.96万平方公里，下辖16个市，截至2023年末常住人口10,122.97万人。2021～2023年，山东省地区生产总值在全国稳居第3位，具备一定的经济韧性和稳定性；一般预算收入排第5位，财政实力较强，是国家财政的重要支撑。 2021～2023年，山东省地区生产总值逐年增长；其中2023年，山东省实现地区生产总值92,068.70亿元，同比增长6.0%；三次产业结构调整为7.1:39.1:53.8。同期，山东省规模以上工业增加值增速有所波动，其中2023年同比增长7.1%，规模以上采矿业增加值增长6.6%，制造业增加值增长7.8%，电力、热力、燃气及水的生产和供应业增加值增长0.9%；固定资产投资增速有所波动，其中2023年房地产开发投资8,168.9亿元，同比下降10.2%。同期，山东省社会消费品零售总额有所波动，其中2023年社会消费品零售总额为36,141.8亿元，同比增长8.7%；进出口总额有所波动，其中2023年进出口总额为3.26万亿元，其中，出口1.94万亿元，进口1.32万亿元。 2021～2023年，山东省一般公共预算收入分别为7,284.5亿元、7,104.1亿元和7,464.7亿元，税收收入占一般公共预算收入比重分别为75.17%、67.50%和70.06%。同期，一般公共预算支出分别为11,709.1亿元、12,131.5亿元和12,582.7亿元，逐年增长，财政支出的增加，尤其是基础设施建设和公共服务领域的支出，可能会增加债务压力；受土地出让收入减少影响，政府性基金收入分别为7,844.7亿元、5,868.2亿元和4,583.7亿元，逐年减少。 （三）债务压力 2021～2023年，山东省地方政府债务余额分别为19,992.73亿元、23,588.02亿元和27,520.80亿元，连续多年位列全国第二，体量之大意味着管控难度的加大。在山东省16个地级市中，地方政府债务余额排名前三的分别是青岛市、济南市和潍坊市，其中潍坊市作为化债网红指数高、政策关注度高、当下资源倾斜高的重点关注对象，2023年地方债务余额增速为23.53%，平均来看明显高于增速排名第二的青岛市。 数据来源：DM查债通，大公国际整理 2021～2023年，山东省债务率分别为93.98%、117.66%和141.14%，2023年债务率排名全国第二十名。2023年，山东省除日照市外的15个地级市债务率均超过100%警戒线，其中东营市、青岛市、潍坊市、滨州市、济南市、济宁市和泰安市共计6个地级市债务率超过山东省债务率。整体来看，山东省整体债务率处于全国中游水平，但集中于部分地区，需要重点关注。 图2 2023年山东省16个地级市债务率一览（单位：%） 数据来源：DM查债通，大公国际整理 从城投债来看，2023年，山东省城投债余额15,181.22亿元，城投平台数量约324家，全国排名第三，是名副其实的发债大省。在16个地级市中，城投债务余额排名前三的依旧是青岛市、济南市和潍坊市，其中青岛市远远高于济南市，但由于青岛市依托其经济财政实力强、区域金融资源丰富的优势，风险较为可控，负面舆情主要涉及李沧区。 数据来源：DM查债通，大公国际整理 二、重点区域化债分析 山东省作为经济大省和制造大省，债务情况一直是关注焦点。地方政府债务逐渐上升，在促进地方经济社会发展的同时，也成为系统性金融风险的重要来源。党的二十大报告中深刻指出“防范金融风险还须解决许多重大问题”，化解地方政府债务风险是其中最重要的内容之一。下面以潍坊市、济南市、青岛市、烟台市、济宁市任城区、菏泽市、淄博市等为代表，结合债务风险管控及化解相关策略和主要城投平台，进行信用风险展望。 （一）潍坊市 1、债务风险管控及化解策略 （1）潍坊市本级 《潍坊市2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》称，将有序化解债务风险，建立市级应急资金池，盘活园区等资源，有力保障债务接续；建立融资成本管控机制，大力压降高息债务，债务结构持续优化，融资成本明显降低；倾力改善融资环境，信用利差明显下降，有效修复信用、提振信心。支持化解国企债务风险，加大政策争取力度，推动试点政策尽快落地。 《潍坊市政府工作报告》称，将坚决打好城投类国企债务风险化解攻坚战，积极争取部省政策和资金支持，5年内新增融资支持4,300亿元。 《2023年潍坊市市级第二次预算调整方案（草案）的报告》称，省下达我市特殊再融资债券额度196.21亿元。其中，再融资一般债券87.59亿元、再融资专项债券108.62亿元。按财政部要求，债券分配给债务风 险等级符合条件的地区，用于置换存量债务。分配市级55.44亿元。其中，市本级6.43亿元，高新区10亿元，滨海区31.31亿元，峡山区7.7亿元。 （2）潍坊市高密市 《高密市2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》称，高密市抓好国企债务风险防控。全面理清国企债务底数，按照“短期保接续、中期调结构、长期压规模”目标，规范融资秩序，优化债务结构，降低融资成本，稳妥实现到期国企债务接续。坚定不移推进国企改革，聘请专业团队全程参与，将6家市属国企整合重组为3家国企集团，进一步优化国有资本布局；成立汇达财务管理公司，建立国企在线监管系统，提高国企监管质量水平和资金使用效率，助力国企高质量发展。 《关于高密市2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告称》，高密市成功纳入财政部建制县隐性债务风险化解试点，争取再融资债券资金153,300万元。以纳入财政部建制县隐性债务风险化解试点为契机，通过申请再融资债券、安排预算资金等方式化解政府债务风险。 （3）潍坊滨海经济技术开发区 《潍坊滨海经济技术开发区2023年预算执行情况和2024年预算草案的汇报》称，设立支持国企化债应急资金池，精心包装策划国企融资项目61个，争取银行贷款8亿元，支持国企刚性债务纾困。谋划组建政信基金，完成企业注册及账户开设等前期工作，进一步拓宽国企流动性资金支持渠道。 《关于潍坊滨海经济技术开发区2023年预算执行情况和2024年预算草案的汇报》称，获批化债试点再融资债券31.31亿元，用于置换政府负有偿还责任的存量债务。成功纳入财政部隐性债务化解试点，到位债券31.31亿元，占全省的11.1%，额度居全市开发区之首。 （4）潍坊市潍城区 《潍坊市潍城区2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》称，全力做好化债工作。强化区属国有企业债务风险防范，严格落实“压规模、降成本、调结构、促发展”的化债路线，制定国有企业债务风险化解等一系列措施办法，开展城投债风险突出问题专项整治，设立化解债务短期、长期目标，全面降低融资成本。 （5）潍坊市寿光市 《关于寿光市2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》称，寿光市成功争创2023年国家建制县隐性债务化解试点，争取再融资债券优化地方债务结构，（特殊再融资债券576,500万元，用于优化地方政府债务结构。）为维护全市金融环境、争取化债资源做出了突出贡献；设立寿光市高质量发展基金，与省新动能公司合作成立应急转贷基金解决转贷难题；成功争创全省高息债务置换试点县，争取国开行、农发行等政策性资源向寿光倾斜。 2、主要城投平台 潍坊市涉及上述地区的主要城投平台有30家，相关财务情况和最新主体级别如下。 3、小结 （1）政策支持方面，中央政治局会议提出“一揽子化债方案”，特殊再融资债券、1万亿特别国债以及央行等金融机构支持化债的政策组合陆续落地，直接缓解了地方财政的短期流动性压力； （2）融资支持方面，潍坊市政府与多家金融机构签署战略合作协议，未来3到5年内，签约金融机构将为潍坊市新增超过3,600亿元的融资支持，有助于潍坊市实施一揽子化债方案； （3）省级指导方面，山东省积极帮助潍坊化解国企债务问题，派出专项督导组摸清底数，并指导潍坊制定了一揽子化解方案；省政府派出专项督导组，通过两只省级稳定化险基金、专项债倾斜、省市国有企业合作等举措，实现债务结构的优化；短期与中长期措施结合方面，潍坊市短期内应当充分利用中央政府提供的化债政策，长期来看需建立防范化解地方债务风险的长效机制，包括加大“以时间换空间”力度，优化存量城投债务结构，注重产业培育及转型，同时加强项目投资管控及债务监管；除此之外，潍坊市需要避免新增的负面舆情，在债务管理和公共关系方面采取更为谨慎和主动的策略。通过透明的债务信息披露、积极的市场沟通以及有效的舆情管理，可以增强市场对潍坊市财政健康的信心和认可度。整体来看，潍坊市在多方支持和积极措施下，有