2026年山东省区域发展与债务风险分析（下篇）——财政韧性、债务风险与增长前景展望

2026年8月12日 工商部|崔爱巧范昱希左宜卿张绮含 摘要： 为精准识别山东区域所处的发展阶段与竞争位势、预判增长动能转换的拐点与空间、区分信用资质分化情况，本文结合区域战略定位与总量分析、结构分析、金融分析、财政分析、债务分析维度对山东省的经济增长和融资环境进行了研判。山东省是北方地区经济发展的战略支点和重要的工业基地，在粮食安全与产业链安全领域具有独特定位；产业结构正从“量的扩张”转向“质的提升”，稳步从传统“能源消耗大省”向“新能源装备制造大省”迭代升级；山东省金融总量合理增长，全省社会融资规模增量居全国前列，金融机构体系整体较为齐全完备，中小银行风险稳步缓释，多层次资本市场持续完善，并围绕金融“五篇大文章”赋能实体经济；山东省财政收支矛盾仍较突出，紧平衡特征明显；山东省显性政府债务期限结构处于安全合理区间。但受存量债务规模较大影响，全省显性债务率仍高于警戒标准，城投结构性风险依旧突出。展望2027年，经济增长层面，区域产业底盘厚实，大概率维持稳步增长格局，增速中枢贴近全国均值，但投资疲软、人口外流、税源结构失衡等因素约束增长弹性，平稳基准情景为发展主线。融资环境层面，区域短期依托化债政策，债务兑付风险总体可控，将呈现融资平稳特征，然而债务负担较重、财政持续紧平衡，内生动力不足导致融资环境未形成趋势性改善。上述结论表明，山东省属于经济稳步增长型、融资平稳型省份，区域转型压力突出，信用资质能否边际修复由新旧动能转换落地成效、人口集聚持续性、国家级战略红利释放节奏、城投化债进度成效四大变量决定，相关核心指标有待持续跟踪。 关键词：山东省；区域发展；稳步增长型；债务风险；融资平稳型 正文： 四、财政分析 2025年，山东省一般公共预算收入中税收占比中等，政府性基金预算收入有所下降，土地财政退潮对基建资金来源冲击明显，土地市场“国资化”趋势加剧；一般公共预算支出中财政自给率偏低，支出结构趋于固化，“三保”支出对建设性支出形成一定挤压。目前，山东省财政收支矛盾仍较突出，紧平衡特征明显：收入端财源同步承压；支出端存在刚性。破解这一局面的关键在于新旧动能转换提速培育高附加值税源，从根本上提升税收占比和收入弹性。 （一）一般公共预算收入的总量与质量 2025年，山东全省一般公共预算收入完成7,864.26亿元，稳居全国第五位，完成预算的100.3%。预算收入增速为2%，不仅低于GDP的5.5%，也在四大经济大省份中排名末位，反映出PPI持续下行和结构性减税背景下，企业利润向税收转化的传导机制存在阻滞。2026年，山东省预算安排收入预计为8,023亿元，增速目标维持在2%的审慎水平，表明主管部门对收入端的恢复弹性持保守预期。 从收入质量来看，2025年山东税收收入5,109.71亿元，增长1.4%，显著低于非税收入的增速3.1%。税收占一般公共预算收入的比重约为65.0%，同比下降；同期广东、江苏、浙江的税收占比分别约为73.3%、77.4%和80.9%，且均呈现上升趋势。2026年上半年，山东省税收占一般公共预算收入的比重进一步下降，约63.0%。横向对比来看，山东省税收占比中等，且存在结构恶化风险，意味着财政收入中可预期、可持续的部分相对薄弱，在经济下行周期中财政收入的下行弹性更大，需审慎判断其财政健康状况。从主体税种看，增值税1,987.02亿元，增长5.9%，占税收收入的38.9%，是财政收入的“压舱石”，但也暴露出山东财政对生产流通环节的高度依赖；企业所得税744.61亿元，仅增长2.6%，显著低于工业增速，“增产不增利”现象在传统重化工领域较为突出；个人所得税247.67亿元，增长5.8%，与居民收入增速基本同步。值得关注的是，房产税增长9.9%、城镇土地使用税增长8.4%，二者保持较快增速，显示出存量房相关财产税的抗周期韧性；但土地增值税下降10.8%、契税下降16.8%，二者与房地产开发投资同步深度下滑，房地产前端交易萎缩对税收的拖累仍在加深；此外，资源税140.92亿元，下降11.6%，反映出能源价格回落对资源型税基的冲击；印花税156.05亿元，下降2.1%，与市场交易活跃度下降相关。综合来看，山东财政的税源结构高度依赖重化工业和传统制造业，与当前服务业增加值占比超50%的产业结 构形成结构错配，服务业“大而不强、大而不税”，税收贡献偏低，导致财政收入弹性不足。山东省从“生产型财政”向“创新型财政”转型的税基培育仍需时日。 数据来源：国家统计局，公开资料，大公国际整理 （二）政府性基金收入与土地财政依赖度 2025年，山东全省政府性基金预算收入完成4,254.49亿元，完成预算的96.8%，比上年大幅下降12%。这一降幅显著大于一般公共预算收入的波动，成为拉低山东综合财力的核心变量。下降主因是国有土地使用权出让收入的持续萎缩：2024年山东省土地出让收入为3,972.53亿元，而2025年在房地产市场深度调整的延续下，全省土地出让收入进一步降至3,258.36亿元。这一趋势与全国大盘一致，2025年全国国有土地使用权出让收入41,518亿元，同比下降14.7%，已是连续第四年下滑。山东12%的降幅虽略好于全国均值，但考虑到其沿海大省的地位，土地财政退潮对其基建资金来源的冲击尤为严峻。从细分市场看，反映房地产开发前端热度的商住用地成交指标降幅更为显著：2025年山东全省商住土地成交共计1,421宗，同比下降31%；成交总用地面积3,472.15万平方米，同比下降37%；成交金额1,340.47亿元，同比下降41%。 成交宗数、面积、金额三项指标均呈两位数下滑，且金额降幅大于面积降幅，地价同步承压，土地市场“量价齐跌”的格局未获根本扭转。在此格局下，土地财政依赖度已直观下滑，拿地主体结构同步受到影响：民营房企拿地意愿持续下降，城投平台入场托底。 数据来源：公开资料，大公国际整理 土地财政依赖度的计算涉及多种口径。以国有土地使用权出让收入占一般公共预算收入与政府性基金收入合计的比重来衡量，2025年山东省土地财政依赖度约为26.9%，较上一年度下降4.4个百分点。虽未触及40%的警戒线，但这一判断需审慎对待。原因在于土地出让收入属于毛收入概念，征地和拆迁补偿、土地开发等成本性支出需优先从中列支，政府实际可用于经常性支出和基建投资的净收益远低于账面收入规模。近年来拆迁补偿标准提高、安置成本上升，成本性支出占比持续攀升，净收益对一般公共预算的补充能力已较土地财政高峰期大幅削弱。同时，土地市场持续低迷，土地财政从“锦上添花”变为“深度拖累”，过去依赖土地增值收益支撑的园区建设、城市更新等支出项面临刚性缺口，亟需通过专项债或预算内资金腾挪进行置换。 从拿地主体结构看，2025年山东民营房企拿地意愿持续低迷，土地市场“国资化”趋势进一步加剧。从全省层面看，2025年山东城投拿地金额超过1,000亿元，在全国各省中排名靠前。以省内城市济南为例，2025年济南出让的城市建设用地（含居住、商业、社区服务等各类用地）共87宗，其中国资平台拿地54宗，面积合计1,471亩，占比约61.5%，加上国资与央企联合拿地的1宗，合计占比约63.8%。央企、国有控股、地方平台公司成为拿地主力军。在青岛西海岸新区，这一特征同样突出，全年11 宗成交土地中仅1宗为市场化拿地，其余均为国企内部流转。该主体结构反映出潜在风险：其一，城投平台拿地多为底价成交，对政府性基金收入的增量贡献有限；其二，城投平台大规模囤地加剧了其自身的债务负担和资金占用压力。在土地市场持续低迷的背景下，部分地块可能面临开发停滞或资产沉淀风险，进一步加重地方隐性债务隐忧；其三，民营房企持续缺席土地市场，表明市场对房地产行业中长期预期仍偏谨慎。土地市场的“国资化”本质上是市场化需求萎缩下的被动托底，而非市场活力的真实恢复。国资平台拿地多为行政性托底行为，其后续开发能力和周转效率与市场化房企存在显著差异，对土地市场的长期健康运行构成潜在挑战。 展望中期趋势，土地市场的“新均衡”尚未达成。当前山东房地产库存去化周期仍处于较高水平，房企拿地能力和意愿的恢复依赖于销售端的实质性回暖。在人口达峰、城镇化增速放缓的大背景下，土地出让收入难以回到2020～2021年的峰值水平。2025年政府性基金预算支出端的收缩，已直接映射为基础设施投资增速的放缓。展望未来2～3年，山东政府性基金收入预计将维持在4,000～4,500亿元的“新平台期”，与“十四五”前期6,000亿元以上的年收入规模相比下了一个台阶，土地财政形成的缺口需要通过提高一般公共预算的统筹能力和争取更多专项债额度来弥合。 数据来源：公开资料，大公国际整理 （三）财政自给率与支出结构 2025年，山东省一般公共预算支出13,185.60亿元，完成预算的97.7%，增长0.8%。财政自给率约为59.64%，较2024年回升约0.67个百分点。横向对标，山东省 在全国排名中上，但与其他东部沿海省份相比仍有差距。约40%的支出依赖中央税收返还和转移支付弥补，意味着山东省虽为GDP第三大省，但在财政自主权上仍具有明显的“净受益者”特征，这固然与其承担粮食主产区、能源基地等国家功能有关，但也在一定程度上反映出地方税体系培育不足、自有财力难以覆盖刚性支出需求的深层矛盾。 数据来源：公开资料，大公国际整理 从支出结构看，民生支出方面：2025年山东全省民生支出达10,491亿元，占一般公共预算支出的79.6%，“十四五”期间稳定保持在80%左右的高位。民生支出中，教育支出2,795亿元，增长1.7%；社会保障和就业支出2,478亿元，增长6.5%；卫生健康支出1,221亿元，增长3.7%。教育支出位列首位，主要与山东作为人口大省、学龄人口基数庞大直接相关，教育投入具有较强的刚性特征；社会保障和就业支出增速明显高于财政支出总体增速和GDP增速，则反映了人口老龄化加速背景下，社保待遇提标、医保基金补助等增支需求持续释放。两项支出合计占一般公共预算支出的40%，构成了民生保障的坚实基本盘。民生支出占预算支出比重近80%，一方面表明改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，保障力度持续增强；另一方面也意味着财政支出结构趋于固化，在保工资、保运转、保基本民生的“三保”压力下，用于交通、水利、产业基础设施等建设性支出的占比相应受到一定约束。这一结构特征，既是社会建设进入较高水平后的常态表现，也客观反映出当前财政运行面临的多重平衡压力。 数据来源：公开资料，大公国际整理 建设性支出方面，2025年山东城乡社区支出1,315.84亿元，下降4.4%，占一般公共预算支出的10.0%；农林水支出1,111.78亿元，下降4.8%，占总支出的8.4%；交通运输支出402.67亿元，增长9.2%，占总支出的3.1%。城乡社区和农林水支出同比有所下降，与民生支出的增长形成反差，反映出财政资源在民生保障与建设投入之间的再分配。在民生支出占比接近80%的支出结构下，建设性投入空间相应收窄，财政资金需在“当前民生保障”与“长远发展支撑”之间寻求更加精细的统筹平衡。 行政管理费用方面，2025年山东一般公共服务支出1,202.10亿元，增长6.1%，占一般公共预算支出的9.1%。省级层面，山东省已连续6年对日常公用经费定额标准统一压减至少10%，省直部门信息化项目预算下降47%，政府集中采购履职辅助服务减少4.7%，但全省一般公共服务支出仍保持正增长，意味着市县级行政运行成本扩张抵消了省级压减效果，基层“保运转”刚性支出难以压缩。经过多年持续压减，行政运行费用的腾挪空间已日益收窄，进一步压缩的边际效应递减。省以下基层财力与支出责任不匹配的问题亟待破解。 债务付息支出方面，截至2025年末，山东政府债务余额38,547.26亿元，其中一般债务余额8,328.12亿元，专项债务余额30,219.14亿元。2025年，山东债务付息支出251.86亿元，下降1.6%，占一般公共预算支出的1.9%。虽然略有下降，但债务结构存在潜在