山东省及下辖各市经济财政实力与债务研究（2021）

区域研究报告 1 山东省及下辖各市经济财政实力与债务研究（2021） 公共融资部 邬羽佳 经济实力：山东省地处东部沿海、黄河中下游，北接京津冀地区，南邻长三角经济圈，拥有较优越的区位条件及丰富的自然资源，农业及制造业基础稳固，是我国重要的农业、工业和人口大省。2020年受新冠肺炎疫情影响，全省主要经济指标出现下滑，经济增长压力加大；但全省经济结构仍以服务业为主导，消费和投资是经济增长的主动力，依然保持了全国第三大经济大省的地位。2020年9月，《中国（山东）自由贸易试验区条例》经省十三届人大常委会通过，随着条例的全面实施，预计将加速全省对外开放程度。2020年山东省实现地区生产总值7.3万亿元，经济总量仅次于广东省和江苏省，仍列全国第三位；同比增长3.6%，增速较上年回落1.9个百分点，但高于全国同期经济增速1.3个百分点，增速在全国排名中游水平；规模以上工业增加值同比增长5.0%，服务业增加值同比增长3.9%，均高于全国平均水平。2021年前三季度，山东省实现地区生产总值6.0万亿元，同比增长9.9%，高于全国平均水平0.1个百分点；疫情后企业复工复产，全省工业经济呈现加快运行态势，当期第二产业增加值同比增长8.9%；第三产业增加值同比增长10.9%。从三大需求看，2020年在制造业投资加速回升、传统产业技术改造投资步伐加快、新兴产业投资力度加大、社会领域投资活力进一步激发以及生态环保投资快速推进等因素推动下，全省固定资产投资增速转正，同时随着制造业投资持续拉动，2021年前三季度投资增速呈现快速增大；2020年受疫情影响，全省消费得到抑制，但对外贸易保持回升态势，2021年前三季度，随着疫情防控持续推进以及对外开放程度不断提高，全省消费及进出口总额亦呈现持续向好发展态势。 从下辖各市经济情况看，山东省内各市经济仍呈现为沿海和省会城市经济较发达，内陆城市经济发展相对较均衡的发展格局。2020年山东省各市经济均保持增长，但经济增速普遍放缓，过半地市增速低于全省平均水平，其中在去产能、环保、安全生产的背景下，淄博市和枣庄市等资源型城市工业生产面临较大压力，经济增长承压。2020年山东省各市经济增速均保持增长，但除临沂市外，其余各市经济增速均较上年有所放缓，各地市经济增速均高于全国平均水平（2.3%）。其中经济增速排名全省前三位的为济南市（4.9%）、临沂市（3.9%）和菏泽市（3.9%）；东营市和日照市经济增速亦排名靠前，均为3.8%；排名次之的滨州市和青岛市增速均为3.7%，潍坊、烟台、济宁和德州四市经济增速均为3.6%，上述地市经济增速均高于或等于全省平均水平。泰安、威海、枣庄、聊城和淄博五市经济增速均低于全省平均水平。淄博市经济增速位列全省末位，增速同比下降新世纪评级版权所有 区域研究报告 2 1个百分点至2.5%。从经济总量看，作为计划单列市及山东半岛蓝色经济区的龙头城市，2020年青岛市经济体量仍以较大优势居全省各地市首位，当年实现地区生产总值1.2万亿元；排名次之的济南市实现地区生产总值1.0万亿元，经济总量首次跨入万亿元行列，是省内第二经济大市；烟台市以7816.4亿元的地区生产总值依然位列全省第三位；沿海城市及青岛都市圈成员之一的潍坊市经济实力也保持强劲，2020年地区生产总值为5872.2亿元，居全省各地市第四位。经济总量降序排名末位的仍是枣庄市，全年实现地区生产总值1733.3亿元；其余地市经济总量均处于2000亿元至5000亿元之间。2021年上半年度，山东省各市经济总量序列主要变动为东营市经济总量赶超威海市，位次前进一位至全省第十位；受上年同期基数较低因素影响，各市经济增速较上年同期大幅提升，增速整体升至较好水平。 财政实力：山东省财政实力较强，近年来经济的增长及土地出让景气度的提升带动全省财力不断增强。2020年受制于大规模减税降费政策的落实以及新冠疫情对部分行业企业的影响，全省税收收入减收明显，但主要依托于一般性转移支付收入规模增大，全省一般公共预算收入总量依然保持了小幅提升；同期土地出让收入依然保持较快增长，已成为财政增收以及全省财政收入的最主要来源。2020年全省实现一般公共预算收入6559.9亿元，仍在全国排名第五位，同比增长0.5%，增速依然维持在低位；其中税收收入为4757.6亿元，同比下降1.9%，规模占一般公共预算收入的比重为72.5%，占比较上年下降1.8个百分点，处于全国中等水平。同年，山东省一般公共预算自给率为58.4%，较上年下降2.4个百分点。受益于土地出让市场行情拉动，2020年全省政府性基金预算收入仍实现持续增长，但增速有所回落，规模达7279.0亿元，同比增长8.0%，其中国有土地使用权出让收入占比91.4%，较上年提升1.1个百分点。2021年前三季度，受上年同期基数较低影响，山东省财政收入呈现显著增长。2021年前三季度，全省实现一般公共预算收入5809.6亿元，较上年同期增长16.4%；一般公共预算支出8553.1亿元，较上年同期增长9.3%；同期公共预算自给率为67.9%，较2020年提升9.5个百分点。 从下辖各市一般公共预算财力看，2020年山东省各市一般公共预算收入质量仍保持在较好水平，但在疫情导致部分行业企业停工停产以及持续实施大规模减税降费等因素影响下，大部分地市税收收入总量较上年有所回落，一般公共预算收入增长承压。当年，青岛市一般公共预算收入规模仍居绝对领先地位，规模超千亿元，达1253.8亿元，同比增长1.0%，但税收比重在全省排名相对靠后；省会城市济南市、沿海城市烟台市和潍坊市财政实力也较强，当年一般公共预算收入分别为906.1亿元、610.1亿元和573.9亿元，其中济南市和潍坊市税收占比分别为76.6%和74.2%，收入质量较好，而烟台市税收占比为69.1%，居全省末新世纪评级版权所有 区域研究报告 3 二位。经济体量相对较小的日照市和枣庄市一般公共预算收入规模也在山东省内排名垫后，分别为176.3亿元和140.8亿元。其余地市一般公共预算收入规模处于200亿元至600亿元之间。其中临沂市、日照市、菏泽市税收占比居全省前列。从增长情况看，除枣庄市和淄博市一般公共预算收入规模出现下滑外，其余各地市均呈现增长，但增速依然呈现较为明显的差异。其中泰安市、菏泽市、德州市、日照市和济南市增幅有所收窄，其余正增长的地市增幅则有所扩大。2020年菏泽市一般公共预算收入同比增速为7.2%，居各市首位；临沂市和滨州市也实现小幅增长，增速分别为6.0%和4.0%，增幅分别较上年提升0.2个和3.0个百分点，上述两市当年规模以上工业增加值均实现较快增长，工业经济效益的持续改善是地区财政增收的主要原因。此外，枣庄市和淄博市2020年一般公共预算收入出现下滑，分别同比下降4.4%和12.8%。2021年上半年度，山东省各市一般公共预算收入序列主要变动为潍坊市超越烟台市，位次前进一位至全省第三位，而烟台市则下滑一位至全省第四位；东营市、菏泽市和泰安市超越了威海市和滨州市，均较上年前进二位，分别位列全省第八、九、十位，而威海市则下降二位至第十一位，滨州市下降四位至第十二位；其余地市一般公共预算收入排名较2020年保持一致。从增长情况看，受上年同期基数较低等因素影响，2021年上半年度全省各市一般公共预算收入同比呈现大幅增长，其中潍坊市、菏泽市和青岛市增速最为显著，高于全省平均水平。 2020年山东省内多数地市政府性基金预算收入延续增长态势，已成为各市财力的重要组成部分，同时增速普遍有所提升。除青岛、滨州、日照和济南四市为负增长外，其余各地市2020年政府性基金预算收入均实现增长，其中临沂市增长最为显著，增速为93.4%，大部分地市也实现两位数的增长。2020年，青岛市以1169.9亿元的规模优势继续位列全省第一，济南市则为全省第二，临沂市以771.9亿元的规模超越潍坊市和济宁市排名上升两个位次至全省第三，潍坊市则以753.1亿元的规模位列全省第四，上述四市与其他各市政府性基金预算收入规模差距明显。2021年前三季度，山东省各市的土地成交情况仍有明显差异，后续政府性基金预算收入增速或现较大波动。济南市、枣庄市、聊城市、滨州市、济宁市和东营市土地出让金同比增幅较大，日照市、德州市和潍坊市呈现个位数增长，青岛市、菏泽市、临沂市、威海市、泰安市、淄博市和烟台市土地出让金为负增长，其中烟台市和淄博市的降幅最为显著。 债务状况：山东省新旧动能转换及民生等领域财政支出需求较大，近年来政府债务规模持续扩张，但增速控制合理，债务余额距财政部下达的债务限额尚有一定空间，且较雄厚的产业基础及财力可为债务偿付提供保障。截至2020年末，全省（不含青岛市，下同）政府债务余额1.45万亿元，仅次于江苏省，居全国各省市第二位，低于当年政府债务限额1.56万亿元。以政府债务余额与当年一般新世纪评级版权所有 区域研究报告 4 公共预算收入的比率看，2020年末山东省该比率为2.74倍，位居全国该指标降序排列第24位。考虑到较雄厚的产业基础及财政实力，山东省政府债务风险总体可控。 2020年山东省各市政府债务均呈现增长态势，但年末债务余额均在限额以内，其中青岛市和济南市未使用债务限额比例相对较高，枣庄市债务限额已基本使用完毕。2020年末青岛市和济南市未使用的债务限额占全部债务限额的比例分别为12.3%和11.9%；枣庄市未使用政府债务限额占比为0.7%。以2020年末政府债务余额与当年一般公共预算收入的比率看，山东省各市政府债务偿付压力普遍较大，该比率均超过160%。其中德州市各类预算收入对预算内债务覆盖程度相对较低，2020年末一般债务余额与当年一般公共预算收入的比率为170.9%，专项债务余额与当年政府性基金预算收入的比率为143.5%。此外，滨州市和东营市专项债务负担相对较重，当年末专项债务余额与当年政府性基金预算收入的比率分别为251.1%和223.6%；德州市和泰安市一般债务偿付压力相对较大，当年末一般债务余额与当年一般公共预算收入的比率分别为170.9%和162.2%。 随着偿债高峰期的到来，2020年以来山东省城投债发行规模及城投企业带息债务规模均扩张较快。截至2021年9月末，全省城投债余额为8213.3亿元，居全国各省市第三位，位次较2020年末提升两位。山东省已发债城投企业2020年末带息债务余额为2.6万亿元，较2019年末增长42.0%，规模排序较上年一致，仍居全国各省市第五位。山东省城投债及带息债务主要集中于省本级、青岛市、济南市、潍坊市和济宁市平台企业，2021年9月末，上述五者存量城投债余额占全省存量城投债余额的比重合计75.0%，存续城投企业2020年末带息债务余额占全省的比重合计82.1%。相较于地区一般公共预算收入，青岛市、威海市、济宁市和省本级已发债城投企业带息债务及存量债券偿付压力均较大；省内各市城投企业存量债券及带息债务偿付压力总体可控，其中青岛市、威海市、潍坊市、济宁市和济南市等地区城投企业带息债务负担相对较重，2020年末上述地区存续城投企业带息债务余额分别是区域一般公共预算收入的5.5倍、4.2倍、4.1倍、3.5倍和3.2倍。 一、 山东省经济与财政实力分析 (一) 山东省经济实力分析 山东省地处东部沿海、黄河中下游，北接京津冀地区，南邻长三角经济圈，拥有较优越的区位条件及丰富的自然资源，农业及制造业基础稳固，是我国重要的农业、工业和人口大省。2020年受新冠肺炎疫情影响，全省主要经济指标出现下滑，经济增长压力加大。全省经济结构仍以服务业为主导，消费和投资是经新世纪评级版权所有 区域研究报告 5 济增长的主动力，2020年依然保持了全国经济第三大省的地位。2020年9月，《中国（山东）自由贸易试验区条例》经省十三届人大常委会通过，随着条例的全面实施，预计将加速推进全省对外开放程度。 山东省地处我国东部沿海，位于渤海、黄海之间，北接京津冀地区，南邻长三角经济圈，东与韩国、日本隔海相望，是黄河中下游地区对外开放的重要门户，也是我国重