欧洲对华政策报告（2023）

欧洲对华政策报告（2023） 总第7期 复旦大学中欧关系研究中心上海欧洲学会2024年4月 申明 （1）本报告由复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心和上海欧洲学会共同发布。（2）本报告内容只代表作者观点，不代表上述机构观点。（3）作者和上述机构拥有本报告全部知识产权，未经同意，请勿转载和发表。 联系方式：jianjunbo@fudan.edu.cn，peteryang@sies.org.cn 目录 前言………………………………………………………………042023年欧盟对华政策……………………………………………062023年德国对华政策……………………………………………112023年法国对华政策……………………………………………172023年英国对华政策……………………………………………242023年意大利对华政策…………………………………………302023年西班牙对华政策…………………………………………352023年丹麦对华政策……………………………………………402023年瑞典对华政策……………………………………………442023年匈牙利对华政策…………………………………………482023年波兰对华政策……………………………………………542023年捷克对华政策……………………………………………582023年罗马尼亚对华政策………………………………………622023年爱尔兰对华政策…………………………………………672023年克罗地亚对华政策………………………………………722023年波罗的海国家对华政策…………………………………75 前言 2023年欧洲对华政策的最显著特征是寻求和中国构建更为紧密但有领域限制的经济合作关系的意愿在增强，但在政治上对中国的不信任感和疏离感也在持续提高。尽管这一年双边高层的频繁互动和经贸关系事实上的巩固为中欧战略与政治互信提升提供了令人乐观的情绪支持，但欧盟及诸多欧洲国家通过持续推动对华“去风险”和加强与西方同盟的政治和防务关系，及拓展与广大全球南方的综合性关系，又为欧盟正加强和中国开展地缘政治竞争对外行动提供了明显注脚。欧盟针对盟国和全球南方的对外政策在一定程度上服务于与作为其“制度性对手”的中国的竞争，譬如欧盟在这一年里加强了和日本、印度等与中国有政治或安全矛盾的国家的战略与防务关系，及与美国开展了在所谓印太地区的军事合作这些明显中国并不乐见的行动。因此，有充分理由相信2023年欧盟正强烈追求与中国更紧密的经贸关系（“去风险”领域除外），但其实也在强化和中国开展地缘政治竞争的能力，并寻求相应机会。 因此，可以完全肯定欧洲加强对华经贸合作的诚恳意愿，但对中国而言，还得看到这一意愿背后所潜藏的与中国开展地缘政治竞争的意图，包括其能力的提升。欧洲这一对华矛盾现象符合欧盟2019年制定“对华战略文件”后其对华战略的一贯立场，在这一“文件”中，欧盟将中国定位为“伙伴、竞争者和对手”，这一充满内在矛盾性的对华角色定位高度暗示欧盟的对华政策将具有“软的更软，硬的更硬”的长期特性，虽经全球疫情、俄乌冲突而未改。 是故，2023年欧盟及其成员国基于多种原因主动坚持自2022年底以来所寻求改善和中国关系的立场，这些原因包括中美博弈烈度的相对缓和、跨大西洋关系因美国不久后大选所带来的不确定性、俄乌冲突旷日持久背景下欧洲经济的持续下滑、及中欧双边经贸关系中不利欧洲局面的产生等，但鉴于欧洲赋予中国的长期身份定位和欧盟自我身份从“规范强权”向“地缘政治强权”的转移，欧洲及其成员国对华政策的合作、竞争及对抗的同时存在也就不足为奇。只是2023年它对在双边层面推动合作的强调更为明显，而它在第三方所开展的针对中国的很多竞争与对抗行动因低调掩藏而不太为人所知。 对中国而言，它依然可以充满信心获得来自欧洲在经济乃至国际治理领域的双边合作诉求，但与此同时在所有领域的双边冲突也会或强或弱的存在或出现。即使在经济领域，或尤其在经济领域，中欧间的合作会加深，但矛盾也会日益凸 显，尤其欧洲会以“去风险”的话术来提供自我行动依据，并采取更具挑战性和系统性的方法来抵制来自中国的高烈度竞争，并通过涉华事务和在第三方的地缘政治竞争来配合对华经济竞争。总之，欧盟未来的对华政策是乐观和悲观、友谊和敌意、稳定和混乱的混合体，这些特征取决于欧盟及其成员国在何时何地和针对哪一领域发展对华关系。 无论如何，对中国而言，需要高度重视和精细区分欧盟和成员国及欧洲内非欧盟成员国（包括英国）对华政策的细微而又重大的差异性，这些差异是确保中国能够和欧洲即使存在深刻的政治误解和不信任条件下，依然能发展具有正面意义的中欧关系的条件。因此，决定中欧关系未来的基础不完全是中国与欧盟的合作，尽管它非常重要，而很大程度上是中国与德国、法国、匈牙利、塞尔维亚、希腊和广大其他欧洲国家间的双边合作。在大国竞争的宏阔背景下，中欧应致力于双方更为精细、深沉和规范化的合作关系，增进一切可能的合作，减少一切非必要的冲突，这符合中欧双方的各自利益。 上海欧洲学会秘书长杨海峰 2023年欧盟对华政策 “战略自主”还是“去风险”？ 严少华 复旦大学中欧关系研究中心青年副研究员 在经历2022年俄乌冲突冲击后，2023年欧盟对华政策回到了相对稳定的轨道，寻求“稳定和建设性的对华关系”成为欧盟的重要政策目标之一。为此，欧盟加强了与中国的高层互动和交往，政治上的“重新接触”和高层对话的全面恢复是2023年欧盟对华政策的重要特征。同时，欧盟内部开展了密集的对华政策讨论，出台了《欧洲经济安全战略》以及欧洲理事会决议等涉华文件，显示出在俄乌冲突背景下，对华政策仍然是欧盟重要议程。 围绕对华政策，欧盟内部存在不同的愿景和分歧。2023年4月，法国总统马克龙和欧盟委员会主席冯德莱恩共同访华，但这两者实际上分别代表了两种不同的对华政策理念。马克龙是“战略自主”的代表，他在访华期间呼吁欧洲应追求战略自主，避免追随美国卷入台海冲突。冯德莱恩则是“大西洋主义”的代表，她在访华前发表中欧关系演讲，提出“去风险”的对华政策方针，试图为后疫情时代和俄乌冲突背景下的欧盟对华政策设定新的基调。 从2023年欧盟对华政策实践来看，冯德莱恩的“去风险”论比马克龙的“战略自主”论赢得了更多共识，成为欧盟对华政策一种新的主基调。以《欧洲经济安全战略》为抓手，冯德莱恩在很大程度上主导了2023年欧盟对华政策议程，欧盟委员会也在欧盟对华政策制定和实施中发挥了更大的作用。《欧洲经济安全战略》的另一个重要影响是欧盟对华政策中经贸与安全考虑相互交织，而且天平逐渐向安全倾斜，这也引起了欧盟成员国与欧盟委员会在对华政策上的分歧。 一、2023年欧盟对华政策背景 2023年欧盟对华政策有三个重要的背景：一是欧洲战略自主持续推进；二是美欧分歧在2023年有所上升；三是欧盟经济困境与中美关系缓和提升了欧盟对华合作需求。 （一）欧洲战略自主持续推进 俄乌冲突强化了欧洲对美国和北约的防务依赖，但欧洲战略自主仍然在不断演化和推进。法国总统马克龙在2023年4月访华结束后再次呼吁欧洲应该追求战略自主，引发了一场大讨论。欧洲理事会主席米歇尔则表示，马克龙关于战略 自主的理念在欧洲并不孤立。这说明战略自主在欧洲具备了一定的政治基础。在对战略自主最为关键的防务领域，欧盟内部正在发生量变与质变。就量变而言，欧盟成员国提升了北约框架下的防务预算，强化了对防务产业的投入并更加注重成员国在防务产业领域的协调。据统计，2023年有18个北约成员国的防务预算达到了2%的门槛要求，这一数字是2014年的6倍。就质变而言，2023年4月，芬兰放弃传统的中立政策，正式加入北约，瑞典加入北约的申请也取得关键进展，表明欧盟内部战略文化正在酝酿新的变化。 （二）美欧分歧有所上升 2023年美欧在经贸、安全和政治领域的分歧有所上升。在经贸领域，欧盟与美国围绕《通胀缩减法案》的分歧仍未解决。欧盟认为这一法案对欧洲相关产业构成歧视和挑战，也违反了WTO的规则。10月20日美欧峰会未能就《全球可持续钢铝协议》达成一致，反映美欧在气候变化、贸易以及对华政策等领域仍然存在分歧。在安全领域，美欧在援乌制俄的责任分担上也遇到了新的挑战。10月2日，美国国会就过渡性财政预算案达成一致，但由于亲特朗普的共和党强硬派议员的反对，对乌克兰的援助款项并没有包括在其中。欧盟虽然承诺继续增加援助，但难以完全填补美国留下的空白。在政治领域，随着2024美国大选的临近以及特朗普在民调方面的领先，欧盟对特朗普回归的疑虑增加，这种疑虑使欧盟在与拜登政府开展合作方面有所保留。 （三）欧盟经济困境与中美关系缓和提升欧盟对华合作需求 2023年欧盟政策议程的一个重要变化是在俄乌冲突之外，经济竞争力问题重新成为欧盟关注重点。欧洲开始逐渐意识到过度关注地缘政治与经济安全的做法正在伤害欧洲的经济竞争力，尤其是与美国经济差距的进一步扩大加剧了欧盟的焦虑。因此，欧委会主席冯德莱恩在2023年的盟情咨文演讲中用了三分之一的篇幅阐述如何恢复欧盟经济竞争力的问题。2023年9月，意大利前总理恩里克·莱塔(Enrico Letta)受欧洲理事会委托起草了一份关于欧洲单一市场未来的报告，报告的核心就是修复单一市场的问题和提升欧盟经济竞争力。这份报告预计2024年3月提交欧盟峰会讨论，将为下一届欧盟委员会和2024年两个欧盟轮值主席国（比利时与匈牙利）的工作提供重要指导。2023年11月，中美在旧金山举行峰会，中美关系有所缓和，也为欧盟稳定对华关系提供了动力。 二、2023欧盟对华政策趋势与特点 2023年是中欧全面战略伙伴关系建立20周年的重要历史节点。在5月份举行的欧盟非正式外长会议和6月份举行的首脑峰会上，欧盟重申对华“三重定位”的适用性，并强调要在对华关系的三个层面同中国“接触”（engage）。也就 是说，对华“接触”不仅适用于“三重定位”中合作的层面，也适用于竞争与对抗的层面。这表明欧盟无意与中国走向对抗和冲突，是对“三重定位”的进一步阐释和说明。在这一定位的指导下，2023年欧盟对华政策呈现三个趋势：一是双方官方沟通机制全面重启和恢复；二是经贸“去风险”成为对华政策新基调；三是对华政策安全考虑加深，并泛化至经贸甚至人文领域。 （一）政治对话全面重启 在政治上，欧盟延续了2022年底以来的对华“接触”态势，中欧各层次和领域的对话机制全面恢复和重启。2月17日，欧盟同中国举行了第38次人权对话，表明在人权问题上欧盟开始从对抗性的“制裁”开始重新回到“对话”的轨道。4月，欧盟委员会主席冯德莱恩随法国总统马克龙访华，开启了欧盟同中国政治对话的序幕。中欧环境与气候高层对话（7月4日）、中欧数字高层对话（9月18日）、中欧经贸高层对话（9月25日）、中欧高级别战略对话（10月13日）四大高层对话机制顺利举行。12月，第24届中欧峰会在北京举行，欧盟继续释放出沟通与稳定的积极信号。 （二）经贸“去风险”成为新的主基调 冯德莱恩在3月访华前的演讲中首次提出对华“去风险”，以区别于美国的对华“脱钩”论调。这一理念在欧盟内部获得了越来越多的共识，成为欧盟对华政策新的主基调和关键词。鉴于中国对“去风险”的高度关切，欧盟对“去风险”进行了更加谨慎的阐述。10月份，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利在访华期间强调，对华“去风险”不是出于政治原因，不是敌对工具，是欧洲增强防御能力的措施，也是回应欧洲公众的诉求。在11月的对华政策演讲中，冯德莱恩进一步阐述了“去风险”的三大支柱，包括（1）捍卫欧洲的合法经济利益；（2）通过对话解决分歧；（3）合作伙伴的多元化。尽管欧盟声称“去风险”将遵循适度和精准的原则，但在实践中，“去风险”可能导致欧盟保护主义抬头。相比以前，欧盟对华经贸政策的风险偏好在提升。欧盟似乎在更加武断和不计后果地使用单边工具和保护主义措施来解决中欧经贸问题，比如欧盟对中国新能源汽车、风机和钢铝产品等产品开展的“反补贴”调查，给中欧经贸关系带来新的挑战。 （三）安全考量加