1 2 欧洲对华政策报告 （2022） 总第6期 复旦大学中欧关系研究中心 上海欧洲学会 2023年2月 申明 （1）本报告由复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心和上海欧洲学会共同发布。（2）本报告内容只代表作者观点，不代表上述机构观点。（3）作者和上述机构拥有本报告全部知识产权，未经同意，请勿转载和发表。 联系方式：jianjunbo@fudan.edu.cn，peteryang@sies.org.cn 3 目 录 前言........................................................................ 04 2022年欧盟对华政策...................................................06 2022年德国对华政策...................................................11 2022年法国对华政策...................................................17 2022年英国对华政策...................................................24 2022年意大利对华政策................................................30 2022年西班牙对华政策................................................35 2022年希腊对华政策...................................................40 2022年荷兰对华政策...................................................46 2022年丹麦对华政策...................................................52 2022年瑞典对华政策...................................................56 2022年匈牙利对华政策................................................61 2022年波兰对华政策...................................................67 2022年捷克对华政策...................................................72 2022年罗马尼亚对华政策.............................................76 2022年波罗的海对华政策.............................................81 2022年克罗地亚对华政策.............................................86 2022年塞尔维亚对华政策.............................................90 4 前 言 2022年，欧洲对华政策整体基调与2021年基本类似：意识形态上的敌意、安全上的警惕和经济上的竞合，因此，对欧盟及大多数欧洲国家而言，它们继续维持对华经济合作与政治疏离乃至对抗同时存在的“两面性”。不过，在国际形势“大转换”（great transformation）之下，去年，它们也将对华政策进行了适当调整，调整的具体背景主要基于三个方面：更为剧烈的地缘政治冲突、持久的能源危机和深化的全球大国博弈。 去年2月俄乌军事冲突爆发，这成为欧洲近20多年来首次遭遇的本土最为严重的地缘政治冲突事件，也是直接威胁欧洲国防安全的最重要事件。尽管俄乌冲突并非始于去年的2月，但剧烈的军事行动给欧洲本土安全带来最直接的威胁，它甚至在改变作为和平方案的欧洲一体化进程。这一深刻的挑战让欧洲所有国家不得不将内部的和地区多边的议程主要聚焦于应对这场地缘政治冲突带来的破坏性影响。 其次是持久的能源危机。从2021年下半年起欧洲就遭遇了严峻的能源危机冲击，但2022年俄乌军事冲突加剧了欧洲能源危机的程度及其对欧洲的影响。去年欧盟追随美国对俄罗斯进行了多达9轮的多维度制裁，其中包括禁止俄罗斯天然气和石油等化石能源的对外出口。在能源领域的对俄制裁直接加剧了欧洲的能源外部供给，这给此后欧洲的经济发展带来不可估量的损害，包括但不限于引发了许多国家的电力价格和原材料上涨、制造业企业开工不足、失业率上升、民生困顿、财政收入减少和因能源补贴带来的财政赤字上升等。 第三是大国博弈的加剧和深化。中美关系并没有因美国中期选举的结束而有所缓解，相反，在台海和俄乌冲突上的立场差异等因素影响下，双方积累的矛盾还在增多。而且作为全球最强大的国家，美国倾向于将中美博弈置于所谓不同国际秩序竞争的框架内进行理解，这导致它与中国、俄罗斯、伊朗等一些国家的关系可能更为恶化，并产生更为复杂的国家间博弈。 在上述背景下，欧盟及多数欧洲国家在安全、政治甚至不少经济领域大体保持和美国立场的一致性。因此，跨大西洋同盟关系对欧洲的对华政策产生了重要影响，换言之，欧洲的对华政策立场在2022年变得与美国的对华政策具有越来越大的相似性。这表现在，欧洲在经济上更多地强调在供应链关键领域与中国市场的“脱钩”，在政治上更多地涉入台海等有关中国主权范畴的事务，在意识形 5 态上更多强调将人权因素嵌入对华政策的重要性。 但是这并不表明欧洲和美国的对华政策将变得完全相同。基于欧美相互间存在的矛盾和在面对中国时具有的不同利益差距，欧盟及许多欧洲国家的对华关系依然具有持续发展的前景。 这表现在双方都重视对方在双边关系和国际事务中发挥的重要作用，包括在促进经济复苏和增长、应对气候变化、保护生物多样性、尊重联合国功能、反核武器和大规模杀伤性武器扩散等领域的合作。欧洲主要力量包括德国和法国都维持着务实对华政策立场，尽管这些国家内部存在不同的对华主张，尤其在德国内部。然而，即使在法德轴心存在一些问题的情况下，去年这两个国家在维护相对稳定的中欧关系方面仍然发挥了重要作用。南欧国家基本维持相对稳定和较为友好的对华政策立场，西巴尔干国家也基本上延续了往年的对华立场，尽管有些国家在这一方面受到了来自华盛顿和布鲁塞尔的压力。但中东欧国家的对华态度不尽相似，维谢格拉德集团成员的对华认知日益多元化，波罗的海国家和一些北欧国家的对华政策则更具挑战性。英国在“脱欧”之后，在2022年即使经历了多个首相更替，也未能使它的对华政策与美国对华政策区分开来。 尽管欧盟的对华政策依然会持续调整，甚至在某些方面对中国可能更加苛刻和具有敌意，但相信未来中欧关系会在各种挑战中继续发展。对中国而言，维持一个稳定和相对健康的中欧关系至关重要。中国的经济发展和科技进步离不开扩大的高质量对外开放，欧盟作为我国全面战略伙伴，连同欧洲国家一起，可以和我国在双边合作和国际多边事务中共同承担更多的责任，并致力于推进建设一个更加稳定、繁荣的国际社会。 复旦大学中欧关系研究中心副主任简军波 上海欧洲学会秘书长杨海峰 6 2022年欧盟对华政策 严少华 复旦大学中欧关系研究中心青年副研究员 2022是欧盟历史性的一年，欧盟对华政策也是如此。在新冠疫情、俄乌冲突、能源与通胀危机的多重冲击下，欧盟艰难地延续其对华政策调整的步伐。2022年10月，在卢森堡召开的欧盟外长会议集中讨论了新形势下的中国议题，经济竞争与制度性对抗则成为此次欧盟对华政策讨论的焦点。这次会议充分讨论和考虑了俄乌冲突背景下中欧关系所面临的新形势，为欧盟新的对华政策奠定了基调。 与往年相比，2022年欧盟对华政策打上了俄乌冲突的深刻烙印，甚至在某种程度上被俄乌冲突所“绑架”。在继续强化原有“三分法”（合作、竞争与对抗）对华定位的基础上，2022年欧盟对华政策体现出一些新的认知和政策思维，尤其是在政治、经济和安全领域。这些变化背后有欧盟内部因素与美国因素的作用，也有俄罗斯因素的影响。在俄乌冲突的背景下，欧盟对俄政策的一些思维开始频繁出现在欧盟对华政策的讨论和实践中。 与此同时，2022年欧盟对华政策仍然表现出一丝难能可贵的务实和理性。以2022年11月德国总理朔尔茨和欧洲理事会主席米歇尔访华为代表，欧盟尝试以接触的态度改善对华关系，其对华政策也开始穿越俄乌冲突的阴霾，发出了一些积极的信号。这表明欧盟不必然要走向对华冷战对抗的道路，在中欧双方坦诚对话的情况下，通过对欧洲利益的理性考量，欧盟仍然可能奉行相对务实的对华政策。 一、2022欧盟对华政策新趋势与新变化 俄乌冲突爆发以来，欧盟对华政策与对俄政策讨论几乎同步进行。有关俄罗斯以及俄乌冲突的讨论中，中国往往被“牵扯”进去。因此，俄乌冲突既强化了欧盟对华政策中的一些既定思维，也导致欧盟对华政策中出现了一些新的趋势与变化。这种变化主要体现在政治、经济与安全领域。 （一）政治上，欧盟对中俄进行政治“捆绑” 俄乌冲突强化了欧盟内部对中俄进行政治“捆绑”的倾向，并促使欧盟重新思考如何与具有不同政治体制的国家打交道。俄乌冲突前，欧盟与美国就已经在政治与意识形态领域开展对华战略协调。尽管这种协调下欧盟采取了更加强硬的 7 对华政策，但欧盟对华政策并没有出现根本性的改变，欧盟仍然维持其对华政策“三分法”，并将合作放在了第一位。“在多面性中寻求平衡”是欧盟对华政策主基调。 俄乌冲突的爆发开始打破欧盟对华政策“三分法”之间的平衡，欧盟对华政策日益向“制度性对手”的方向倾斜，竞争成为欧盟对华政策的核心共识。俄乌冲突在政治层面给欧盟对华政策带来两个相互关联的变化。一方面，欧盟对中俄关系性质的认知发生改变，欧盟在官方话语中对中俄进行政治捆绑的倾向更加明显。欧盟外交与安全政策高级代表博雷尔(Josep Borrell)将2022年中俄联合声明视为中俄关系“质的飞跃”和所谓“修正主义的宣言”。另一方面，中国在俄乌冲突上的平衡立场被欧盟解读为所谓“亲俄中立”，导致欧盟在战略上与美国进行更加紧密的捆绑，并在涉及中美战略竞争的一些关键议题上更加倒向美国。 （二）经济上，欧盟重新审视对华经贸合作 俄乌冲突导致欧盟重新思考两个与经贸合作有关的重要问题。一是经贸合作“压舱石”论。长久以来，经贸合作被视为中欧关系最重要的支柱和“压舱石”，在德国倡导的“以贸促变”理念下，欧盟对深化中欧经贸合作态度积极。但这一理念在俄乌冲突后面临越来越大的挑战和质疑，德国经济部长哈贝克(Robert Habeck)表示德国对华贸易政策“不再天真”。目前德国正在制定新的对华政策，欧盟也在酝酿若干影响中欧经贸关系的法案。这些新政策与法案背后的共同点都是不再简单视经贸依赖为“压舱石”，而是要通过降低对华经贸依赖，平衡对华经贸依赖所带来的收益与风险。 二是经贸依赖“武器化”问题。欧盟与俄罗斯之间以能源为工具进行的制裁与反制裁也加剧了欧盟对中欧经贸依赖“武器化”的担忧。在俄乌冲突前，欧盟就以所谓“经济胁迫”来定义中国针对立陶宛违反“一个中国”原则而实施的贸易制裁，并以此为借口大力推动出台所谓“反胁迫工具”。俄乌冲突迫使欧盟加快这一工具的立法进程，以适应新的地缘经济秩序。中欧互为彼此最大的贸易伙伴之一，这一工具的出台势必对中欧经贸合作产生冲击。 （三）安全上，欧盟开始将中国纳入安全战略考量 传统上，地缘政治与安全等“高阶政治”议题在中欧关系中的位置并不显著，这在很大程度上是因为中欧在彼此的区域都没有根本地缘政治冲突，这也构成中欧关系区别于中美关系的一个显著特征。但随着大国竞争和地缘政治局势的紧张，地缘冲突与传统安全议题逐渐进入欧盟对华政策议程，并占据越来