2024年广义财政的扩张空间几何？

专题内容摘要： 一般公共预算收支增速放缓 2024年一般公共预算收支增速均有放缓，实际增速较去年分别下降3.1、1.4个百分点。原因包括：制造业中小微企业缓税入库导致去年基数偏高； 2023年减税降费政策可能减少今年的财政收入规模。收支缺口预计达到6.15万亿，仅次于2020年，反映我国积极财政政策仍在适度发力，未来可能持续加强对公共服务、社会保障、教育以及科学技术等方面的支持力度。 政府性基金预算支出涨幅明显 2024年全国政府性基金预算收入拟增长0.1%，反映出对今年土地市场回暖的预期依然偏弱。政府性基金预算支出增速拟为18.6%，涨幅明显，主要原因包括去年低基数以及今年拟发行1万亿超长期特别国债，拉动了支出增长9.87个百分点。结合去年四季度发行的万亿特别国债将结转5000万于今年上半年使用，体现今年政府的财政支出力度的进一步加强。 国有资本经营收支下调，社保基金稳定增长 今年国有资本经营预算收入下调至5925亿元，下降12.1%，主要原因是2023年地方加大资产处置力度，导致去年地方国有资本经营收入偏高，今年主要降幅来源于地方本级收入，收支分别下降21与17个百分点。从社保基金预算来看，全国社保基金预算收支分别增长5.4%与7.5%，幅度略有下降。 广义赤字不减反增，彰显积极财政 2024年预算赤字率拟安排为3%，与23年初一致，但实际广义赤字率将达到7%，较23年增长0.5个百分点，反映出今年实际财政支出持续扩张。 今年开始“拟连续几年发行超长期特别国债”，与过去几次为应对外部冲击而发行特别国债不同。这表明在当前经济转型大背景下，财政政策正采取多渠道以稳定增长，进一步体现了今年财政政策的积极性。 中央加大杠杆，助力地方化债 中央政府正增加杠杆以“优化对地方转移支付，加强地方财力保障”。今年中央对地方转移支付同口径拟增长4.1%。假设到期债务全部续发，24年中央政府杠杆率将扩大约2.3个百分点，高于地方杠杆率上涨幅度。地方政府债务管理依然被列为24年财政改革发展的重点工作之一，预计今年城投融资仍以化解存量债务为主，严防新增隐性债务。 风险提示：政策实施效果不及预期，经济增长不及预期。 1.积极财政下政府预算适度发力 2024年预算草案显示，今年一般公共预算收支增速略有放缓；政府性基金支出增速显著上升；国有资本经营预算收支规模受去年地方基数影响而有所下调；社会保险基金收支均保持正增长，但增速下降。整体而言，在保持稳定增长、提质增效目标下，政府积极财政仍在适度发力，今年财政收入相对稳定，支出空间有所扩张。 1.1一般公共预算收支增速放缓 2024年一般公共预算收入规模拟达到22.4万亿元，增长3.3%，较2023年实际增速下降3.1个百分点。公共预算收入增速放缓一方面是因为2022年制造业中小微企业缓税入库导致2023年基数偏高；另一方面则是2023年年中陆续出台减税降费政策，将减少2024年的财政收入规模；此外，预算收入增速的下调也可能与当前复杂国际环境下，我国经济仍处于温和复苏趋势有关。支出方面，一般公共预算支出拟增长4.0%，较去年增速减缓1.4个百分点。同时一般公共预算收支缺口预计达到6.15万亿，仅次于2020年疫情期间，反映我国积极财政政策仍在适度发力，以支持社会经济的持续发展。结合政府工作报告中强调“要大力优化支出结构，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，严控一般性支出”，因此预计24年财政支出将持续加强对公共服务、社会保障、教育以及科学技术等方面的支持力度。 图表1：2024年一般公共预算收支情况（%；亿元） 1.2政府性基金预算支出涨幅明显 政府性基金预算方面，2024年全国政府性基金预算收入拟达到7.08万亿元，较2023年增长0.1%，考虑到2022、2023年实际预算收入分别同比下降20.5、9.2个百分点，今年预算中对24年土地市场回暖的预期依然偏弱。支出端看，政府性基金预算支出增速拟为18.6%，与去年的-8.4%相比涨幅明显，主要原因一方面是随着2023年优化财政支出结构，政府性基金支出的基数较低。另一方面，今年拟发行1万亿超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，拉动了支出增长9.87个百分点。结合去年四季度发行的万亿特别国债结转5000万于今年上半年使用，有力支撑地方政府上半年财政支出；同时支持“三大工程”的PSL将再度开启，或表明今年政府的财政支出力度将进一步加强。 图表2：2024年政府性基金预算支出增长明显（%，亿元） 1.3国有资本经营收支下调，社保基金稳定增长 由于2023年地方加大资产处置力度，一次性产权转让收入增加，导致去年地方国有资本经营预算收入增长较多，带动国有资本经营总收入达到6744亿元，同比增长18.4%；而支出为3345亿元，同比下降1.5%。今年国有资本经营预算收入下调至5925亿元，受去年高基数影响下降12.1%；支出拟为3282.49亿元，下降1.9%。主要降幅来源于地方本级收入，收支分别下降21与17个百分点。从社保基金预算来看，全国社保基金预算收入预计11.75万亿元，增长5.4%，拟支出10.68万亿元，增长7.5%，虽然收支规模增长稳定但幅度略有下降，且年内收支结余下调至10668亿元，下降了1550亿元。 图表3：国有资本经营收支下调主要来自地方变动（%） 图表4：社会保险基金预算涨幅稳定（%，亿元） 图表5：四本预算相关数据汇总 2.广义赤字不减反增，彰显积极财政 2.1广义赤字实际增加，财政持续扩张 2024年预算赤字率安排为3%，与去年年初计划一致，但较23年调整后的3.8%下降0.8个百分点。对应赤字规模4.06万亿（中央赤字3.34万亿、地方赤字0.72万亿），较2023年实际4.88万亿赤字有所下降。但是考虑广义赤字（加上1万亿特别长期国债和3.9万亿专项债），合计拟达到8.96万亿元，再加上去年四季度增发的万亿国债中有5000亿元结转至今年使用，因此24年的实际广义赤字将达到9.46万亿元，相较2023年实际的8.18万亿元（3.88万亿预算赤字，3.8万亿专项债与5000亿元年内使用的增发国债）共增加了1.28万亿。按此计算，广义实际赤字率将达到7%，较23年增长0.5个百分点。由此看来，虽然预算赤字率较上年年初值保持不变，但实际财政空间仍然保持着持续扩张的趋势，财政政策对于支撑国民经济稳增长的作用不减。 图表6：2024年广义赤字实际增加（%；万亿元） 2.2超长期特别国债进一步助力稳增长 今年开始“拟连续几年发行超长期特别国债”，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。回顾过去特别国债发行历史，共计有三次新增发行、两次续发，以及2023年作为特别国债管理发行、但纳入财政赤字。1998、2007以及2020年的新增特别国债发行均受到了宏观外部冲击，而本轮发行有所不同：拟连续几年发行，2024年先发行一万亿元。这表明在当前经济转型大背景下，社会各方面发展都对财政投入的需求较大，这促使财政政策采取多渠道以稳定增长、托底经济，超长期特别国债正是中央加大杠杆、缓解地方政府财政压力的举措之一，体现了今年财政政策的积极性，对未来支持高水平科技自强自立、带动扩大有效投资、促进区域协调发展等重点领域建设有着重要意义。 图表7：特别国债发行历史 3.中央加大杠杆，助力地方化债 3.1中央杠杆率提升迅速，转移支付力度加强 2024年预算赤字调整主要体现为中央赤字变化，其赤字规模拟达到3.34万亿元，较23年初预算增加1800亿元，地方赤字规模则保持不变。今年中央对地方转移支付将达到10.2万亿元，剔除支持基层落实减税降费等一次性因素后，同口径增长4.1%。这说明中央财政正努力推动区域协调发展，兜牢基层“三保”底线。从政府杠杆率看，假设到期债务全部续发，24年中央政府杠杆率将扩大约2.3个百分点至26.1%，而地方杠杆率预计上涨1.2个百分点至33.5%，按此趋势看，地方加杠杆空间正不断收窄，未来将表现为中央政府增加杠杆以支持地方财力。正如预算草案中强调的“优化对地方转移支付，加强地方财力保障”，预计未来中央财政将持续扩大对地方均衡性转移支付力度，并适当向困难地区倾斜。 图表8：中央及地方政府杠杆率走势（%） 3.224年城投仍将以控制新增债务为主 随着2023年7月“一揽子化债方案”的正式制定与执行，23年下半年至今城投债净融资额较同期略有下降，随着特殊再融资债券发行、金融机构支持地方化债等举措，大多数省市均表示2023年化债工作取得较满意的成果。展望2024年，地方政府债务管理依然被列为24年财政改革发展的重点工作之一，大部分省市在最新的政府工作报告或预算草案中都提到“限制新增隐性债务”、“防止一边化债、一遍新增”等相关表述，图10摘录了部分省市在其24年预算草案中的相关表达。由此可见，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，坚持一揽子化债依然是24年财政工作的重点，今年城投融资或仍以化解存量债务为主，严格控制新增隐性债务。 图表9：2022年以来城投发行融资规模（亿元） 图表10：部分省市24年预算草案中限制新增隐债的相关表述 4.风险提示 政策实施效果不及预期，经济增长不及预期。