23 - 11 韩国在印太经济框架下面临机遇和风险

杰弗里·肖特和梅根·霍根2023年7月 Note: PIIE gratefully acknowledges funding from the Ministry of Economic and Finance, theRepublic of Korea, for the research presented in this Policy Brief. The research是独立进行的。在出版物发行之前，资助者永远无权对其进行最终审查。 INTRODUCTION 美国于2022年5月推出的“印度-太平洋经济繁荣框架”（IPEF）旨在促进投资，贸易，供应链弹性，减缓气候变化和其他目标，以实现14个参与国之间的可持续和公平增长。与传统贸易协定不同，传统贸易协定寻求通过降低进口壁垒来打开新的市场准入机会，而IPEF则寻求促进有关劳工，环境和数字贸易的共同规则。共享信息，以帮助参与者制定联合方法来应对第三国的经济胁迫和管理供应链中断。 Jefrey J. Schott是高级研究员，Megan Hogan是彼得森国际经济研究所（PIIE）的Eranda Rothschild基金会初级研究员。 该倡议由美国设计和领导，有四个支柱，涵盖贸易、供应链弹性、清洁经济和公平经济做法，如反腐败和打击金融犯罪。IPEF建筑师欢呼他们对国际商业关系的创新方法，尽管每个支柱下所做的大部分工作都来自过去或正在进行的国际贸易，能源，气候和自然灾害的反应。这个框架在这方面是创新的。它将这些问题集中在IPEF的框架下，并在亚洲最大的国家中国缺席的亚洲背景下。 IPEF为韩国创造了一些新的经济机会，特别是与美国和东南亚国家联盟（ASEAN）成员国等主要盟友。但这也给韩国和其他IPEF合作伙伴在管理与中国的广泛商业关系方面带来了挑战，中国没有被邀请加入，并将IPEF视为试图包围和限制其在印度太平洋地区的经济主导地位。 韩国正在积极参与IPEF谈判，无论是战略还是 经济原因。正如尹淑烈总统在2022年3月就职前一个月发表的外交文章中所阐明的那样，其首要任务是在与朝鲜和中国的摩擦日益加剧的时候加强美韩安全联盟。对于韩国和该地区其他经济体而言，IPEF的参与提供了一个机会，可以加深美国在亚洲的参与，并扭转唐纳德·特朗普总统轻率退出跨太平洋伙伴关系（TPP）所造成的部分损害。 多年前，这使中国得以加强其在亚洲的经济影响力和战略态势。四大支柱也为推进美韩贸易和投资以及管理双边摩擦，包括最近对美国《减少通货膨胀法》（Bown 2023，即将出版）的担忧。 IPEF与韩国于2022年底推出的印度-太平洋战略合作，旨在促进与区域伙伴在对持续经济发展和国家安全至关重要的领域的合作政策。该倡议涵盖了安全问题，例如核不扩散，反恐，海上安全，网络安全，健康/大流行应对措施以及“全面执行联合国对朝鲜的制裁，“以及侧重于促进自由贸易和基于规则的经济秩序，气候和能源安全以及“定制发展合作伙伴关系”的经济议程（公园2022）。 与过去相比，该战略促进了更广泛的经济安全视野，并为韩国在地区事务中发挥了更加积极的作用。与IPEF不同，韩国的政策并不排斥中国，认识到举行“高层战略对话[与中国]不仅要解决朝鲜问题，还要解决气候变化，公共卫生和文化交流”的重要性（Yoo 2002）。 本政策简报审查了四个IPEF支柱的进展，探讨了可能的结果如何推动或限制韩国政策，并评估了该框架对韩国与其在该地区的主要贸易伙伴的经济关系的可能影响。鉴于IPEF谈判的持续和相对不透明的性质，结论必须被视为初步的，并可以在参与国公布和批准协定的最终文本后进行修订。 什么是印度-太平洋经济框架？ IPEF是拜登政府努力与亚洲和大洋洲的盟友建立更牢固，更深层次的经济联系的旗帜。尽管合作行动安排的范围在许多方面仍然含糊不清，但向这些国家发出的信息-美国已从特朗普时代的荒野中回来-受到了热烈欢迎。 IPEF补充和扩大了该地区现有的贸易安排，包括亚太经济合作组织（APEC）论坛；区域全面经济伙伴关系（RCEP）；以及继TPP之后的《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》（CPTPP）。这些安排的成员有很大的重叠，尽管有重要的例外。除CPTPP外，韩国都参加了所有这些活动。1并与美国签订了双边自由贸易协定（FTA）， 1韩国的“印度-太平洋战略”承诺通过RCEP和“参与CPTPP讨论” “促进自由贸易和解决保护主义”（韩国政府2022，32）。 印度在最后一刻退出了RCEP,只参加了IPEF (而不是其贸易支柱)。2 表1总结了涉及韩国和其他印度-太平洋伙伴的主要贸易和经济协定。几乎所有IPEF成员都在APEC（斐济和印度除外）和RCEP（斐济，印度和美国除外）；一半的IPEF国家也参加了RCEP和CPTPP。在IPEF的13个美国合作伙伴中，只有3个（澳大利亚，新加坡和韩国）与美国建立了自由贸易协定，这突显了通过IPEF谈判降低关税和非关税贸易壁垒来改善该地区市场准入的机会。 IPEF并不寻求复制全面的FTA，尽管它似乎借鉴或效仿过去在贸易规则制定和程序方面的努力，以管理对世界市场的关键商品供应中断。3为此，IPEF的四个支柱旨在： 1借鉴最近贸易协定和正在进行的多边谈判的先例，更新贸易规则；2根据大流行，中美贸易战以及俄罗斯对乌克兰的持续战争的经验，制定合作计划，以减轻政治，经济，环境，劳工和健康冲击造成的供应中断；3支持和加强国家减少碳排放的努力，符合每个国家在《巴黎气候协定》下的国家自主承诺；和4通过实施符合“现有多边义务”的税收，反洗钱和反贿赂制度，在每个社会中更公平地分享贸易带来的经济收益。 在IPEF的13个美国合作伙伴中，只有3个(澳大利亚、新加坡和韩国)与美国有自由贸易协定，这突显了错失的机会通过IPEF谈判降低关税和非关税贸易壁垒，改善该地区的市场准入。 与标准贸易协定相比，“经济框架”可容纳更灵活的问题议程。成员国在促进贸易方面有重叠的利益；使经济脱碳；在自然灾害和能源、药品和原材料等关键产品供应中断的情况下协调和共享资源；并以促进公平竞争和为工人提供公平份额的利益的方式开展上述所有工作。IPEF为参与者提供了在这些问题领域内和之间进行权衡的机会，因为除印度以外的所有参与者都致力于实施所有四个支柱的成果。 与传统的美国贸易协定相比，IPEF框架对贸易谈判的态度更具协商性和司法性，更接近于亚洲内部贸易谈判通常采用的方式。特别是，它似乎正在效仿亚太经合组织论坛的榜样，在该论坛上，各国承诺在“协调一致的单边主义”的基础上进行改革-每个国家都在采取与商定的区域目标相一致的国内行动，但以自己的方式和自己的步伐-而不是根据该协议具有约束力的争端解决条款承担的对等义务。该框架似乎不包括具有约束力的争端解决程序，这些程序将在各国违反其IPEF承诺时授权报复。因此，难怪IPEF在美国国会引起了比在韩国国会更多的关注，因为国会领导人希望拥有追究美国合作伙伴责任的合法权利。 违反国家承诺，就像美国官员现在在美国-墨西哥-加拿大协议(USMCA)中所做的那样，以及过去在世界贸易组织(WTO)中所做的那样。 拜登政府出于实际的政治原因选择谈判经济框架协议，而不是传统的自由贸易协定：美国关于贸易的激烈政治辩论使得向国会寻求自由贸易协定实施立法的风险非常大。事实上，美国官员让贸易促进局（TPA）失效，这是自由贸易协定谈判的基本谈判权力，而不是要求国会延长它。此举似乎表明美国官员确实这样做了。 该框架还寻求IPEF国家承诺避免以邻为壑的政策,例如对全球市场上供应短缺的商品实行出口管制。 也就是说，IPEF推进了许多与最近的贸易谈判（包括韩美自由贸易协定[KORUS]，TPP和USMCA）相同的目标，后者试图就涉及贸易的国内政策的贸易相关方面制定共同义务。劳工，环境和电子商务。如下所述，这些条约为第一支柱谈判中正在讨论的许多内容提供了先例。 公私伙伴关系被认为是重组和资助新的交通、能源和信息技术基础设施的合作努力的重要驱动力，这些都是支柱2和3目标的核心。但是私营部门参与者会相信IPEF政府会维持他们的改革承诺吗？选举可以极大地改变政策优先事项(因为 近年来，美国和澳大利亚在气候变化方面的政策出现了180度大转弯）。私营部门投资者是否会为未来几年可能因选举结果而重组或大幅削减的企业提供大量融资？ 贸易协定规定的国际义务的优点是，一旦在国内法中得到批准，它们就很难(尽管不是不可能)解开或逆转。这一特点对在伙伴国家进行贸易和投资的公司来说是一个很大的好处；它提供了政策的可预测性，因为回溯将需要大多数政府获得新的权力和/或立法机构的批准。 因此，贸易协定在某种程度上被“锁定”，美国官员似乎没有充分重视这一特征。 在每个IPEF支柱下可能会实现什么？ 官员们在2022年12月至2023年5月举行的三轮IPEF谈判中发布了许多提案和进展摘要。4这些案文提出了谈判每个支柱目标的带注释的议程，但很少涉及谈判进程的具体进展和预期结果。尽管IPEF协议仍在建设中，但参与者有足够的证据和公众评论来预测四个支柱中每个支柱的潜在结果。有些协议可能比其他协议更早达成-见证IPEF贸易部长在2023年5月27日在底特律举行的会议上达成的第二支柱谈判中的供应链合作原则协议（见下文）。 支柱1：互联经济 被称为“贸易支柱”的支柱1旨在建立高标准的贸易承诺，以促进数字经济，劳动力和环境等领域的弹性和可持续经济增长。鉴于正在进行的IPEF谈判的不透明性，目前尚不清楚将涵盖哪些条款，但IPEF谈判者可能会借鉴现有FTA的先例。表2显示了CPTPP，USMCA，RCEP，数字经济合作协议（DEPA）和KORUS在每个领域的关键条款。 数字经济：美国贸易代表（USTR）对数字经济文本的摘要表明，美国IPEF提案涉及数据保护和消费者保护，人工智能以及对在线信息的访问。它还包括支持新兴技术发展的条款，避免不公平的贸易做法，并确保“与国际最佳做法相一致的有效电子交易法律框架”（鉴于美国在世贸组织关于电子商务和其他贸易谈判的联合声明倡议中的立场，这可能意味着禁止电子商务关税）。据报道，该提案还解决了两个主要的劳工优先事项：保持成员国政府监管数字贸易的能力，以及解决人工智能对隐私的新威胁。 据报道，USTR的优先事项最初与AFL - CIO的数字贸易议程保持一致，美国业内人士认为，该议程比USMCA数字规则要弱。USMCA禁止强制披露源代码和算法，数据本地化要求（除非需要解决国家安全问题）以及对跨境数字流量的限制（除非需要实现合法的公共政策目标）。相反，AFL - CIO议程要求公开源代码，公开算法和数据本地化。 为了保护敏感数据的类别（例如工人的个人信息）。美国工业界和劳工团体之间就这些规定进行的内部纠纷推迟了美国新的数字提案的引入。 *=IPEF经费是估计数。 美国提出的数字经济文本收到了IPEF谈判代表的不同反应，几个发展中经济体（特别是印度尼西亚）大幅退缩，并寻求更符合RCEP的规定。这允许各国对跨境数据流实施数据本地化规则和限制，只要它们符合“合法的公共政策目标” (成员自己确定)。IPEF的最后一个数字章节排除或严重削弱了对跨境数据流、源代码和算法的类似USMCA的保护，并允许数据本地化要求，这将与美国过去的做法大相径庭。尽管如此，美国有组织的劳工和IPEF中的发展中经济伙伴对IPEF中USMCA标准数字规则的抵制可能意味着最后一个支柱1数字章节将包含比USMCA中包含的数字规则更弱的数字规则。 类似于DEPA的IPEF数字经济章节可能是IPEF合作伙伴的有效妥协。DEPA为跨境数据流提供类似USMCA的保护，并禁止数据本地化，但它也允许政府在必要时施加数据流限制和数据本地化要求，以实现公共政策目标，这些目标不会“构成不合理的歧视或变相的贸易限制”，也不会“比实现目标所需的更严厉” -这是一个例外，更接近CPTPP而不是RCEP。尽管DEPA并未将强制性源代码公开作为贸易条件，但第1支柱数字经济文本