NORTHEAST ASIA FORUM美国落实“印太经济框架”的国内政治制约美国落实“印太经济框架”的国内政治制约2023年第5期总 第169期No.5，2023Total No.169美国落实“印太经济框架”的国内政治制约金君达［摘要］“印太经济框架”（IPEF）是拜登政府“印太战略”的重要环节，对于中国周边环境具有重大影响，但同时受到国际、美国国内因素制约。本文认为，尽管IPEF进行了规避国内政治障碍的制度设计，一旦美国政府试图将当前倡议的经济标准扩展和制度化，即“落实”IPEF，很可能受到美国选举政治、政党集团政治的制约。本文在既有国内政治—政策决策传导理论，包括社会运动理论、政党理论和决策博弈模型的基础上提出国内政治影响美国外交政策的两条路径，并通过该框架考察奥巴马政府推动“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）的案例。研究发现，美国国内持保护主义观点的选民、组织通过提升TPP争议在国内中的地位影响政客在相关政策上的立场，导致围绕TPP的争论在竞选中占据重要地位。同时，反对开放市场的政治集团在国会阻挠立法，与国会的政党恶性竞争形成反自由贸易的合力。尽管当前国际环境有助于美国发展海外经济合作，带有保护主义色彩的美国选举和政党集团斗争都将加剧落实IPEF的难度；即使IPEF最终落实，其方案可能带有较强的保护主义色彩，因而失去部分经济吸引力。［关键词］印太经济框架；美国政治；外交政策决策；印太战略；跨太平洋伙伴关系协定［中图分类号］D815［文献标识码］ADOI：10.13654/j.cnki.naf.2023.05.008［文章编号］1003-7411（2023）05-0115-（12）［收稿日期］2023-05-08［基金项目］中国社会科学院专项课题（中国与周边国家关系研究）［作者简介］金君达，中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员。（北京100732）一、引言和研究背景2021年10月，美国总统拜登参加第16届东亚首脑会议期间提出“印太经济框架”（以下简称IPEF）。该框架于2022年5月拜登访日期间启动，目前有包括美国，日本、韩国、澳大利亚、印度等“印太”盟友，部分东南亚国家与太平洋岛国斐济在内的14个成员国。作为拜登“印太战略”的重要部分，它可能对中国周边政治经济环境带来深刻影响，因而受到国内外广泛关 NORTHEAST ASIA FORUM东北亚论坛2023年第5期注。许多学者注意到国内政治可能对IPEF产生一定掣肘，［1］［2］［3］但该框架对于规避国内政治阻力也进行有针对性的设计，围绕着IPEF的国内博弈存在较大不确定性。现有研究对美国内政制约IPEF的机制缺乏详细分析，因此对IPEF在国内反对意见影响下的发展前景缺乏有效预测。本研究国内政治对诸如IPEF的外交政策的影响机制进行详细讨论，进而讨论IPEF的前景及我国应对。从历史角度看，IPEF是美国战略重心调整和盟伴合作模式调整的产物。冷战后美国对亚太区域更加重视，小布什和奥巴马政府意图参与和主导“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）。特朗普政府首先用“印太”代替传统的亚太区域概念，提出“四方安全对话”等机制，通过引入印度、调动日本等传统盟友来强化美国的区域影响力。［4］但受限于美国国内的保护主义思潮，以及美国与盟伴在贸易规则领域的分歧，TPP相关条约直到2017年奥巴马卸任都未获国内批准，而特朗普上任即宣布退出TPP。拜登政府上台后，由于大国竞争激化和全球性风险上升，部分“印太”盟伴积极向美国靠拢；针对供应链安全等盟伴关心的问题，拜登政府积极搭建新的“印太”小多边主义合作框架，在参与多边治理的同时推广美式经济规则，抗衡中国经济影响力。为减轻国内阻力，IPEF被设计为议题导向、以协商而非强制为原则的松散结构。［5］IPEF包括互联经济（数字和实体贸易）、坚韧经济（供应链）、清洁经济（清洁能源和碳减排）、公平经济（税收和反腐败）四个支柱，［6］成员国可选择性参加；IPEF对贸易和投资领域的市场准入没有具体规定，依据总统行政令即可实施，相关官员在前期声明中称“任何框架的谈判目标或结果都不会提交给国会批准”。［7］在日本等盟伴国加强对美合作的大背景下，上述制度设计为IPEF支柱协议的签署提供了有利条件。但为了达到拜登政府“中产阶级外交”的战略目的，美国需要以支柱协议为基础“落实”IPEF设立的高标准，即扩大范围、进行市场谈判、制定配套国内法律。拜登“中产阶级外交”的逻辑是将对外经济政策和国内选民利益相结合，通过IPEF等经济合作推广在透明度、劳工和能源等领域的“高标准”，确保美国的规则制定权和美国企业的长期竞争力。虽然有学者指出IPEF的目标并非统一的自由贸易市场，［8］IPEF仍然是具有强烈针对性和意识形态导向性的、以确保美国规则主导权为目的的小多边主义合作框架。［9］美国最终需要使IPEF的“高标准”以某种形式固化到硬性贸易框架中，这就意味着IPEF最终需要配套国内立法，无法彻底绕开反对集团。此外，当前IPEF谈判“不会涉及国会”很大程度上是因为其涉及领域有限，尤其是不涉及市场相互开放的问题；为深化与盟伴经济整合，调动盟友参与IPEF的积极性，美国未来很可能需要扩大美式标准的管辖范围，很可能需要国内配套立法。最后，即使拜登政府设法让IPEF绕开国会，也需要说服国内选民，确保自身连任和民主党长期执政，以维护外交政策连续性。二、美国国内政治制约“印太经济框架”的路径和机制既有外交政策决策理论认为诸如IPEF的外交政策在设计、批准和执行中受到多重因素影响。一些理论指出国际环境和国内宏观政治经济指标影响外交政策决策。但就IPEF等具体政策而言，最为显著的决定和制约因素仍然来自美国国内政治。在美国等西方民主制国家，116 NORTHEAST ASIA FORUM美国落实“印太经济框架”的国内政治制约国内政治主要包括选举政治、政党集团政治、官僚和部门政治等三个过程，分别为社会利益集团、政党、官僚和部门提供影响政策的路径；包括经济波动、社会运动和文化思潮在内的国内因素都需要通过上述过程转变为实际政策。在选举政治中，持贸易保护主义立场的美国摇摆州劳工选民传统上对于自由贸易政策形成显著阻碍，很可能继续反对IPEF中要求美国开放市场的相关政策；即使领导人有意推动与部分国家的经济合作，由美国主导的经济合作条约也必然带有保护主义、“美国优先”的色彩。在政党集团政治中，美国两党的矛盾激化、跨政党游说的难度上升，进一步加剧美国对外经济政策中的民粹主义、保护主义和霸权主义倾向，很可能成为IPEF后续谈判的主要阻碍。在推动落实IPEF的过程中，即使拥有有利的外部环境，拜登政府仍可能受到国内选举政治和政党集团政治的制约。（一）美国落实“印太经济框架”的选举政治制约美国选举是社会集团、政党和政客个人组成联盟竞争执政权的政治活动，它直观地影响政党和个人的执政前景，进而影响外交政策连续性，典型案例就是特朗普退出奥巴马推动参与的TPP框架。IPEF和拜登政府也受到选举政治制约。美国政治生态的两个趋势导致选举对外交政策的影响趋强：其一是外交决策人员从军政精英向官僚转变，部分决策人员未来参与选举政治的意愿增强，因此在政策设计中迎合选民；其二是信息普及化带来的决策透明度增加，公众反馈外交政策、表达诉求的能力加强，不再是政治演说的被动接受者。从理论层面看，选民可通过多种路径影响外交政策：1.社会运动，即通过吸引社会关注和一定程度上的阻挠施政向社会、政府施加压力；为满足选民诉求，执政党和反对党均需提出一套解决方案并相互竞争，导致最终政策向选民诉求倾斜。它的典型案例包括“经济大萧条”期间的劳工抗议和社会自救运动，劳工对共和党自由放任政策、对劳工联合会（AFL）的不满都促成了小罗斯福（Franklin D.Roosevelt）上台并推行“罗斯福新政”。2.围绕竞选产生的政党-选民同盟，竞选期间的政党为获得选民支持需要将选民诉求纳入政策纲领，执政期间的政党为持续巩固选民支持需要兑现政纲承诺，典型案例如拜登提出并逐渐落实“中产阶级外交”。3.对政策的日常监督，即使没有有效组织起社会运动，选民也可通过对社会热点作出强烈反应对执政党施压。因此在部分模型，例如政策决策博弈模型中，选民事实上成为政策的“批准方”之一，与反对党共同制约政策“设计方”。从实践层面看，“劳工阶层”（working class）①［10］在美国选举政治中地位重要，对外交政策决策产生重要影响。美国劳工自19世纪后半叶以来逐步形成带有排外色彩的劳工组织，要求通过贸易和移民政策保护工会成员的岗位和待遇；经过两次世界大战期间的劳资斗争和政府对左翼工会的打压，劳工组织逐渐形成用政治效忠换取工会成员岗位和福利的模式。冷战中后期，美国制造业在外国竞争下难以同时维持福利和增长，传统工业区因资本撤离而衰落，工会和制造业劳工因而面临危机；新自由主义全球化和信息技术革命进一步加剧制造业劳工群体与新兴产业从业者的收入差距。尽管劳工集体行动能力因工会衰落而减弱，劳工群体内部利益一致性却有所增强，对贸易保护政策的需求与日俱增，成为反对自由贸易、反对全球化的主要①在美国社会统计中，通常将劳工阶层定义为教育水平在大学文凭以下，收入中位线以下的人群。117 NORTHEAST ASIA FORUM东北亚论坛2023年第5期政治力量。劳工选民通过不同路径与两党工会组织互动，并影响围绕选举的竞争：1.民主党自“罗斯福新政”以来与工会组织关系密切。美国在游说投入规模上远小于资本集团，还受到针对性立法限制，但仍能影响民主党议员提案和部分行政令。当代工会会员占美国劳工人口比例仅有约11%，但其对资谈判却能惠及非会员，因此在整个劳工群体中受到相对广泛的支持。［11］［12］2.共和党缺乏类似联系，但自尼克松（Richard Nixon）执政以来通过保守主义意识形态迎合劳工选民的排外、反全球化诉求；保守主义运动以“劳工维权”为名义通过社会运动争取社会关注和同情，通过诉诸美国中产阶级普遍存在的经济焦虑扩大政治支持。盖洛普2022年的民调显示，低收入者、中下层和中层中产者普遍对“劳工阶层”存在身份和诉求认同。［13］3.一个与美国选举实践相关的因素——人口分布也放大了制造业劳工选民对两党的政治影响：劳工阶层的人口在美国中西部、东北部、西部、南部四个区域均维持在30%以上；［14］在一些两党反复争夺的“关键州”，尤其是传统制造业占比较大、面临制造业萎缩困境的“锈带州”，①劳工选民的比例普遍较大。在近期两党竞选活动中，针对这些区域劳工选民的动员活动占比较高，例如2022年中期选举期间，奥巴马、特朗普、拜登等多位前任和现任总统将宾夕法尼亚州视作游说重点。随着工会组织衰落和劳工经济困境加深，意识形态宣传对碎片化劳工选民的动员能力日益超过劳工组织游说，由少数投机政客发起、劳工参加的保守主义民粹运动日益成为劳工选民影响选举和具体政策的重要方式。以次贷危机后的“茶党”（Tea Party）运动为例，70%~75%的茶党成员年龄在40岁以上，较早参与工作并深受里根时代“正统”保守主义价值观影响；许多茶党成员自称为“勤劳的蓝领工人阶级”，认为美国的主要矛盾是纳税人和“寄生虫”（free⁃loader）的对立，反对民主党的再分配和救济政策。［15］②该运动自2010年中期选举以来占据一定众议院席位，也加入到阻挠TPP的政治合力中来；尽管因滥用否决权逐步失去社会支持，一些共和党政客仍主张通过民粹主义和保护主义政策重点争取劳工，例如保守派议员卢比奥（Marco Rubio）声称共和党应成为“劳工的政党”。与此同时，民主党内也出现激进化趋势，所谓进步左翼（progressive left）、社会民主主义势力强调重振工会和保护劳工利益，在2016年总统选举初选中，挂靠民主党的独立政客桑德斯（Bernie Sanders）凭借亲劳工政策纲领对民主党“建制派”竞选人希拉里·克林顿（Hillary Cliton）形成一定挑战。从根本上来看，在美国经济脱实向虚的背景下，相互掣肘的两大政党均难以实质性解决劳工的结构性经济困境