2023年1-4月气候政策与绿色金融（季报）

G-LAB观点交锋 公正转型：谁来买单 百家灼见 ｜ 公正转型与有序转型概念辨析｜ 公正转型为实现中国式现代化赋能加力｜ 印尼公正能源转型投融资机制研究｜ 农业领域公正转型问题探析 0052 0 2 3 年 0 8 月 亲爱的读者: 您好! 碳中和意味着科技和产业将经历一次深刻的变革。从传统的火电转向新能源发电的革命性变化，再到新能源汽车全面替代内燃机油车，以及绿氢、碳捕集、核聚变等零碳颠覆性技术的涌现……新兴产业的迅猛发展创造了新的经济增长点和更多就业机会。然而，在碳中和技术革命的浪潮下，也存在着一些“失落地带”。煤炭资源密集地区可能面临经济增长停滞和结构性失业问题；化石能源行业和碳密集行业的工人将面临再就业的挑战。 在低碳转型的背景下，我们必须妥善解决可能出现的社会问题。为此，全球气候治理越来越重视“公正转型”的概念。公正转型最初关注的是在转型过程中可能遭受损失的劳动者及其失业问题，但随着时间的推移，该概念已经逐步演变，从不同的角度探讨转型可能带来的不公平，包括国家、地区、社区和人群等各个层面。 本期季报聚焦于“公正转型”议题。我们将从公正转型的概念演变、政策行动、金融支持等方面呈现国际上关于“公正转型”的最新进展。在“百家灼见”一栏中，我们将从概念辨析、中国的公正转型作用、印尼的公正转型实践以及农业的公正转型等多个角度深入解析中国内涵和国际案例。 本期“前沿研究”栏目主要关注两个新话题：“非碳价”政策工具和碳金融工具。 本期“政策追踪”栏目总结了央行和监管机构自2023年5月至2023年7月最新的气候政策。 希望本期内容能够一如既往地为读者带来理论思考和实践启发！ 《气候政策与绿色金融》（季报）编辑部2023年8月 征稿启事 尊敬的读者： 您好！ 诚挚地邀请您向本刊投稿，分享您的观点、经验和案例，与我们一起探索如何应对气候变化，推动可持续金融的发展和创新。 请将您的稿件发送至邮箱：mgf@nsd.pku.edu.cn，并在邮件标题中注明“投稿”。我们将安排专人负责稿件的收集和反馈。请勿一稿多投。 稿件要求： 1.主题聚焦于气候政策、可持续金融、绿色金融、碳市场等相关领域；2.形式以观点文章、研究文章、案例分析等为主；3.字数在2000-7000之间；4.请注明您的姓名、单位、职务及邮箱。 期待您的投稿，并期待与您的交流和合作！ 《气候政策与绿色金融》（季报）编辑部 目 录 G-LAB观点交锋/ 2 ｜公正转型：谁来买单 / 2 百家灼见/ 9 ｜公正转型与有序转型概念辨析郭沛源 / 9｜公正转型为实现中国式现代化赋能加力张莹 / 12｜印尼公正能源转型投融资机制研究苏亭李奕涵 / 15｜农业领域公正转型问题探析饶淑玲 / 25 前沿研究/ 30 ｜重视“非碳价”政策工具的作用何晓贝Marilou Uy / 30｜碳配额抵质押融资法律风险问题研究王冰翁丹庆 / 34 央行与监管机构政策追踪/ 40 公正转型：谁来买单 本 期话 题 集中在依赖化石能源的行业②。尽管能源产业在转型过程中也能够创造大量新的绿色就业机会，但NBER 的 一 篇 工 作 论 文③， 基 于 2005—2021 年美国的就业数据研究发现，绝大多数棕色行业的工人仍然选择了其他棕色行业或其他行业，仅有不到1% 的工人成功实现了向绿色行业的转型。 公正转型：概念、起源与发展 公正转型的概念最早起源于北美地区的工会运动，该运动是由环境政策所引发的。上世纪 70 年代，美国开始在能源和环境领域推行严格的政策，导致一些企业倒闭、工人失业。石油、化学和原子能工人工会（OCAW）的领导者们认识到，实施环境政策会将负外部性转移给工人和社区。因此，他们提出了公正转型的概念，并建议成立“超级基金”，用于工人再培训和社区支持，以保护因环境政策而面临收入下降或失业风险的工人群体①。 为了敦促公共部门充分考虑气候转型对棕色行业的负面社会影响，完善社会保障体系，以及确保受影响的工人能够充分享受绿色转型所带来的新的工作机遇，自上世纪末以来，国际劳工组织（ILO）和其他工会组织越来越强调“公正转型”这一概念，并逐步推动将其纳入全球气候治理的议程。自2010 年成功纳入 COP16《坎昆协议》决议文本以来，公正转型在全球气候治理议程上的重要性不断提升（具体见表 1）。 随着全球净零转型的加速进行，气候转型所带来的负面社会影响日益凸显。根据国际劳工组织（ILO）的测算，在 2 度温升情景下，到 2030年，全球将损失六百万个工作岗位，这些岗位主要 公正转型的概念也在不断发展和演变，从仅关注劳动者社会保障的单一维度逐渐扩展至国家、地区、行业、个体等多个层面。 与此同时，公正转型也进入了可持续金融领域的话语体系。从内涵来看，公正转型最初被呼吁是为了给受环境与气候相关政策影响的社会脆弱群体“托底”，且仅属于财政关注的范畴；随着公正转型概念的演化，金融部门承担起越来越重要的角色。2021 年 10 月，在格拉斯哥气候变化大会前夕，亚洲开发银行（ADB）等八家多边开发银行共同发布了《多边开发银行公正转型高级别原则》⑩，为多边开发银行在公正转型方面提供了原则性的行动指南。私人资本在这一行动中也并未落后，一些国际倡议，如由全球许多私营部门投资者和金融机构组成的负责任投资原则（PRI）和格拉斯哥净零金融联盟（GFANZ）等国际倡议，也开始考虑要求已加入机构在支持净零转型中纳入公正转型这一要素。金融监管部门也在逐渐重视公正转型。2022年 11 月，由二十国财政部和中央银行的管理者发起的“G20 可持续金融工作组（G20 SFWG）”发布了《G20 转型金融框架》，将公正转型列为转型金融的五大支柱之一。该框架提出，G20 各成员国政府和金融机构应该鼓励转型金融涉及的融资主体评估转型活动可能带来的社会影响，披露这些影响，并采取措施缓解这些影响。此外，该框架还鼓励金融机构在设计转型金融产品时纳入就业相关的关键绩效指标（KPI） 。 国际层面的不平等。总体而言，发展中国家在减缓气候变化和适应气候变化方面面临的困难和资金需求都高于发达国家。一方面，相比于发达国家，发展中国家更加依赖高碳行业、转型的难度更大；另一方面，气候变化造成的自然灾害对许多发展中国家的影响更大，这些国家需要更多的投资来适应气候变化。而且，根据目前科学界的主流观点，导致温升的累积碳排放主要来自发达国家。这些因素促使“共同但有区别的责任”成为全球应对气候变化的国际谈判与合作的原则性共识，而这一原则与公正转型更关注气候转型下的脆弱群体的内涵也是一致的。从这个角度来看，发达国家承诺向发展中国家提供每年 1000 亿美元的资金支持，是“公正转型”的应有之义。 区域层面的不平等。以我国为例，煤炭资源在山西、内蒙古等省份集中度很高，这些地区的产业和就业高度依赖煤炭资源。如果气候转型没有有序进行，这些地区将不可避免地面临经济重创、发展停滞，甚至可能引发大规模的结构性失业和人口大量外流。 行业层面的不平等。不同行业的碳排放总量和强度各不相同，因此面临的转型压力也有所不同。对于钢铁、水泥等碳密集型工业部门来说，减少碳排放的难度较大，需要颠覆性技术变革和生产流程再造，而对于化石能源开采业来说，则可能需要削减产能甚至退出市场。在碳中和目标的制约下，那些依赖化石能源生产和消费的行业要想降低碳排放，就必须承担额外的成本。 再就业和社区的社会保障支持，另一些国家则将范围扩展至支持地区的经济多元化和生态环境修复等领域。 加拿大政府经过 5 年时间的探索实践，现阶段将公正转型的重心放在对个人就业的支持上。2018 年，加拿大政府成立了加拿大煤电工人和社区公正转型工作组，开始探索公正转型的实施方式。2019 年，加拿大政府划拨 1.85 亿加元政府预算支持公正转型，其中，0.35 亿加元用于建设工人转型中心，为工人提供技能发展计划；1.5 亿加元用于选定重点地区社区的基础设施建设。2022 年，在《2030 年减排计划》中，加拿大政府加大了对公正转型的支持力度：设立了 2 亿加元的未来基金，以支持阿尔伯塔等四省份的地方和区域经济多元化；并计划五年内投资 2.5 亿加元，建设可持续就业培训中心。然而，这两项财政措施都不能算是长期的支持计划。2023 年，加拿大政府发布了《可持续就业行动计划》，确立了其在公正转型方面的长期行动思路。加拿大政府认为，可持续就业是公正转型的核心，旨在为工人提供培训机会，并支持他们充分参与净零经济。该计划包括 10 项具体的就业行动，将可持续就业落实到制度、立法、财政、劳动和社会保障等方面，并计划每五年评估和更新已有就业计划。 个人层面的不平等。转型的负面影响落到个体身上，就是“不可承受之重”。例如，高碳行业从业者和低收入群体更容易受到转型的负面冲击。产业转型与退出会导致相关企业降薪、裁员甚至破产，受影响的工人因此失去生活来源。同时，如果低碳转型无序进行，能源价格可能会突然飙升，而低收入群体的能源消费占比更高，因此他们将承受更大的负面影响。 需要强调的是，公正转型的目标并非彻底消除上述多个层面的不平等，而是尽量减少气候转型对脆弱群体的负面社会影响。 发达国家公正转型的探索与尝试 过去几年，许多发达国家政府制定或强化了本国的净零减排战略和行动计划，也有一些发达国家明确承诺退煤，这些措施都使得其气候转型更具雄心和激进性；但不可否认的是，负面的社会影响也在加剧，例如法国的黄马甲运动就是矛盾激化的体现。鉴于这一背景，许多发达国家将公正转型作为其碳中和政策体系中的重要政策，旨在确保受到影响的群体不会在转型过程中被落下，减少转型带来的社会矛盾。 苏格兰政府建立了 10 年期 5 亿英镑的公正转型基金，支持其东北部地区的能源转型和社区发展。依托北海油田发展起来的油气产业长期以来是苏格兰东北部地区最重要的支柱产业之一。2019 年，苏格兰政府提出了“到 2030 年减少 75% 的温室气体排放、到 2045 年实现净零排放”这一极具雄心的减排目标。在这一目标下，油气部门的发展必将面临严峻挑战，因此，以公正的方式实现油气部门的转型对苏格兰来说至关重要。2021 年，苏格兰政府建立了公正转型基金，承诺在未来 10 年内拨款 5 亿英镑，用于支持东北地区和马里地区的公正转型。这些资金将投向当地商业发展、教育培训、可再生能源和改造、旅游与历史遗迹修复以及社区发展等领域 。 据不完全统计，欧盟、加拿大、苏格兰、新西兰、爱尔兰、美国、澳大利亚、西班牙等国家（经济体或地区）都在重点受影响地区实施了公正转型政策行动。基于国情差异，各国（经济体）对于公正转型的理解不尽相同，一些国家主要关注对工人 欧盟出台的“公正转型机制”是一项支持重点转型区域经济多元化、中小企业发展、社区建设、员工培训与社会保障、环境修复等多个领域的综合性的财政金融支持机制。这一机制属于 2020 年欧盟委员会提出的《绿色新政投资计划》中的一项，融合了财政赠款、担保、政策性银行贷款、私人资本等多种形式的财政金融工具，预计投入约 220亿欧元财政预算，撬动总规模为 550 亿欧元的资金，为欧盟内重点转型区域的发展提供支持。该机制包括三大支柱，第一支柱是公正转型基金（JTF），主要来自欧盟预算（共 192 亿欧元）和成员国的自愿拨款（未明确规模），为经济依赖化石能源的转型地区的经济多元化、员工培训与社会保障、环境修复提供赠款；第二支柱是以欧盟预算为担保，通过投资欧盟计划（InvestEU），支持欧洲投资银行集团和成员国下属的开发性金融机构，联合更多私人资本，投资于重点地区具有经济性的投资项目（预计总规模为 100 亿 -150 亿欧元）；第三支柱是通过欧洲投资银行为公共部门提供贷款，并配套一定比例的财政赠款，投资重点地区尚不具经济性的环境或社会基础设施投资项目（预计总规模为 185 亿欧元） 。 与分配资金挂钩的奖惩机制，支柱三公共部门贷款的赠款比例也会向欠发达地区倾斜。 发达国家在公正转型方面的经验