2023年12月气候政策与绿色金融（季报）（第六期）

政策盘点：殊途同归？ 0062 0 2 3 年 1 2 月 G-LAB 封面文章 碳定价政策与非碳价政策的比较和组合 亲爱的读者: 您好! 全球主要经济体都制定了净零排放目标，但如何实现该目标，尚未有清晰明确的政策路径。国际机构力推碳定价机制（包括碳交易市场和碳税）作为主要的气候政策工具，欧盟、英国等经济体也以碳定价为基础实施碳边境调节机制。然而，各国（尤其是发展中国家）更多采用其他类型的减排政策，这使得碳价难以作为衡量各国气候政策力度的标准，甚至可能加剧国际贸易摩擦。因此，各方逐步认识到多元化气候政策存在的必要性，一些国际机构开始探索跨国比较不同类型气候政策的方法。 基于上述背景，本期的“封面文章”探讨以下问题：为什么碳定价机制没有被广泛采用？为什么许多国家偏好采用各类“非碳价”的政策？实现碳中和需要什么样的政策组合？ 本期的“前沿研究”栏目，通过两篇文章分别介绍IMF和OECD在盘点和比较各国气候政策方面的研究进展。“MGF观点”栏目包括四篇文章：第一篇文章分析财政和金融政策（属于“非碳价”政策）在应对气候变化方面的作用；其后三篇文章借鉴国际机构的研究，全面梳理了中国主要的“非碳价”政策。 本期“百家灼见”栏目分享两篇文章：一篇介绍国际上关于“广义碳定价”的研究进展；另一篇介绍中国一项重要的“非碳价”政策工具——绿证，及其与碳定价机制的衔接问题。本期“政策追踪”栏目总结了2023年8月-12月全球主要央行和监管机构的最新气候政策。 期望本期内容能够一如既往地为您带来理论思考和实践启发！ 《气候政策与绿色金融》（季报）编辑部2023年12月 征稿启事 尊敬的读者： 您好！ 诚挚地邀请您向本刊投稿，分享您的观点、经验和案例，与我们一起探索如何应对气候变化，推动可持续金融的发展和创新。 请将您的稿件发送至邮箱：mgf@nsd.pku.edu.cn，并在邮件标题中注明“投稿”。我们将安排专人负责稿件的收集和反馈。请勿一稿多投。 稿件要求： 1.主题聚焦于气候政策、可持续金融、绿色金融、碳市场等相关领域；2.形式以观点文章、研究文章、案例分析等为主；3.字数在2000-7000之间；4.请注明您的姓名、单位、职务及邮箱。 期待您的投稿，并期待与您的交流和合作！ 《气候政策与绿色金融》（季报）编辑部 目 录 G-LAB封面文章/ 2 ｜碳定价政策与非碳价政策的比较和组合 / 2 前沿研究/ 7 ｜IMF气候政策“碳价当量”评估研究简述张静依 / 7｜OECD气候政策评估研究简述张静依 / 19 MGF观点/ 27 ｜全球气候投资的政策框架何晓贝 / 27｜中国非碳定价减排政策综述（上篇）邵丹青 / 30｜中国非碳定价减排政策综述（中篇）邵丹青 / 34｜中国非碳定价减排政策综述（下篇）邵丹青 / 42 百家灼见/ 49 ｜广义碳定价的发展进程与展望李默洁 / 49｜探索绿证与碳市场的衔接钱立华鲁政委 / 52 央行与监管机构政策追踪/ 57 碳定价政策与非碳价政策的比较和组合 封 面文 章 摘要： 碳定价（碳排放交易体系和碳税①）政策的经济学原理是将碳排放的外部性内部化，即通过价格信号驱使个体减少碳排放或为碳排放付费，是实现减排目标成本最低、效率最高的政策工具。经济学家一般建议将其作为减缓气候变化的首选政策工具②。近些年来，国际组织着力推进基于碳定价的国际气候治理合作机制，欧盟和英国也以碳定价为基础出台了碳边境调节机制。 然而实际上，当前各个国家所实行的气候政策类型多样、差异较大③，其中就包含许多不归属于碳定价的减排政策（以下简称“非碳价”政策）。这些国家倾向于选择非碳价政策的主要理由包括：首先，相比于碳定价政策，非碳价政策的成本并不直观，更容易被居民和企业接受，实施这些政策措施的政治成本较低④⑤。其次，非碳价政策能够避免碳定价面临的一些瓶颈问题，包括缺乏可靠的数据、部门协调监管困难等。 对于许多经济发展水平较低、市场化治理能力较弱的国家，比较务实的减排政策可能是以非碳价政策为主。但对于中等收入以上的国家，如果能够克服社会沟通能力、数据可得性、市场治理能力等方面的瓶颈，碳定价工具在气候政策组合中可以发挥更大的作用，甚至成为主要的减排措施。充分理解各国依据不同的基础条件、差异化地选择气候政策工具这一现实情况，有助于形成“合作性”的国际气候政策。 一、碳定价政策的广泛使用面临一些障碍 碳定价（碳排放交易体系和碳税）作为一种政策工具，衡量的是温室气体排放的外部成本。专家学者普遍认为，在众多应对气候变化的政策中，碳定价政策工具是遏制气候变化、加快向温室气体净零排放过渡的 最具成本效益和最灵活的方式⑥。2019 年 1 月，40 多位著名经济学家（包括 28 位诺奖获得者）提出了“经济学家关于碳红利的声明”，3000 多位经济学家签署了该声明，呼吁征收碳税：“……通过纠正众所周知的市场失灵，碳税将发出一个强有力的价格信号，利用市场的无形之手引导经济行为者走向低碳未来”⑦。此外，碳定价政策的优势还在于可以产生财政收入，这些收入能够用于资助气候创新和适应方面的公共投资，或者向受气候政策负面影响较大的弱势群体提供补贴（世界银行碳定价高级别委员会，2017 年）。 首先，碳税政策有累退性，加剧不平等。碳定价一般会导致能源价格和与其关联的消费品价格上涨，降低居民的购买力。但由于能源消费在低收入家庭的支出中占比更大，因此能源价格上升往往对低收入和贫困家庭的影响更大。 其次，政府政策的信息透明度不够，公众接受度低。比如，公众质疑碳定价的财政收入的再分配机制是否合理，政府是否把收入真正用于所承诺的绿色项目等。也有部分公众认为政府征收碳税的目的不是为了减少温室气体排放，而是为了增加政府收入。 自 芬 兰 于 1990 年 引 入 碳 税⑧、 英 国 于 2002年启动碳市场（后并入欧盟碳市场）以来，越来越多的国家和地区开展了碳定价政策的探索和实践。但是迄今为止，碳定价政策在全球的普及度还很低。截至 2023 年 4 月，碳定价仅覆盖全球碳排放总量的 23% 左右，并且碳价格普遍偏低，全球仅有 5%的碳排放价格水平能达到实现巴黎协定目标的要求⑨。目前全球共有 47 个国家⑩正在运行碳定价机制，包括 36 个发达国家，占比为 76.6%；而发展中国家仅有 11 个。由于各个国家和地区在经济结构、能源禀赋以及政治决策上存在显著差异，碳定价政策的制定和广泛实施面临不同类型的阻力。即便在部分发达国家，很多时候推行碳定价政策也会遭遇重重困难，甚至会出现政策的倒退。例如，美国至今未建立全国性的碳定价机制；澳大利亚实施了两年的碳税后又废除；日本虽然征收碳税，但碳价仅有 2 美元 / 吨。 最后，行业团体的游说对公共决策有很大影响，增加了碳定价政策的施行阻力。在发展中国家，能源成本占全部生产要素（包括劳动力、资本等）成本的比重远高于经合组织国家，因此碳价上升对于发展中国家的产业影响更大 。 二、“非碳价”政策在发展中国家能发挥积极作用 大部分国家，尤其是多数发展中国家，都会采用多种类型的“非碳价”政策来减少温室气体排放，其中许多政策是从环境政策演变而来的，实施的初衷是减少污染。这些政策措施范围广泛，既包括对新能源、电动车等绿色产业的财政补贴和金融激励等，也包括针对高排放行业实施的能耗标准、技术标准、禁令等（见图 1）。这些政策因其具备的特点，在一定条件下可以发挥重要作用。 从文献来看，碳定价政策难以被广泛采用的原因主要包括以下几类： 和部分行业，其现实条件与理论上的完美市场还有很大差距，碳定价在一些领域难以实施。例如，碳定价应用于电力部门效果显著，但在农业食品、交通运输等领域实施难度较大。农业粮食系统商品种类繁多、生产分散（广大农户）、环境多变（土壤条件、气候、当地社区），文化习俗多样化且根深蒂固，这些特点决定了构建评估农业碳排放的一致性框架极其困难。又如，碳定价本身难以削减现有的化石燃料资产（例如煤电厂）或阻止企业投资于高排放车辆的生产，因此实施碳定价机制的国家一般也同时采用各类技术淘汰指令或禁止销售高排放设备（如使用燃油车和燃煤电厂）的行业规定。 ( 一 ) 公众接受度较高 Dominique Finon（2019）认 为， 碳 定 价机制依赖市场力量发挥作用，然而在发展中国家，市场失灵现象更为普遍，碳定价机制的效用很难显现。新能源和低碳技术投资存在外部性特征，如果市场信息严重不对称，仅靠碳价难以引导资金流入新能源或低碳领域。比如，居民或企业本可以从投资可再生能源中获益，但由于存在信贷配给，他们难以获得所需资金、或者必须支付高昂的利率。因此即便实施了碳定价，也可能无法有效引导资源配置到低碳领域。 在多数发展中国家，与碳定价政策相比，非碳价政策被公众接受的程度更高，因此政府推行此类政策的政治成本较低。许多非碳价减排措施可能直接影响一部分产品或服务的价格，但通常不会普遍地或显性地提高消费者的成本；而且这些措施对于其他产品和服务价格的影响是很间接甚至是比较隐秘的。例如，相比燃油税，提高车辆排放的标准实际上给消费者带来的成本更高，但研究显示消费者更支持控制排放标准的措施（例如美国的 CAFÉ和欧洲的排放标准），而不支持提高燃油税。主要原因是人们很少重复购买新车，但日常交通需要支付汽油费用，这使得人们对新车成本上升的接受度较高，而对燃油税上调的接受度较低。由此，即便排放标准这类措施也会带来一些负面的分配效应，但其在公众中的接受度仍然高于燃油税。换句话说，消费者对于不同减排措施成本的感知，对于政策的公众接受度和推行难度有很大影响。 ( 三 ) 更易于执行和监管 许多发展中国家认为，非碳价政策信息简单，容易执行。例如，碳减排技术设施的投资成本高，短期内难见成效；如果企业不能充分认识到气候政策和未来的碳价变化对自身的影响，即便碳价上升，企业也不会立刻投资于减排技术。然而，如果政府发布行业能效标准，企业必须进行合规整改 。非碳价政策还有另外一项优点，即容易监管。碳定价政策的实施依赖完善的碳核算体系和可靠的碳排放数据，但现实中准确地监控碳排放数据是一大挑战。许多行业的碳排放核算比较复杂，不同核算方法的结果差异很大；即便是碳核算较为简单的电力行业， ( 二 ) 可以避开碳定价工具面临的一些障碍 以一系列假设条件（例如，市场有效性、完全信息、碳价足够高等）为前提，碳定价是减少碳排放的最有效率的手段。然而，在大多数发展中国家 其碳排放量的核算链条也比较长，计算中的每一环节都可能产生误差，且核查机构自身的能力以及政府监管能力也极大地影响着碳排放数据的质量。在许多发展中国家，碳排放数据造假的情况屡见不鲜。与之相对应的是，政府对企业的能效标准进行监控是很容易的。在这些情况下，只要监督规则科学合理（包括对违规行为的惩罚），行政约束比价格激励更有效。 水平，从而减轻碳价产生的负面分配效应，增加社会福利。 三、需要什么样的政策组合？ ( 一 ) 非碳价政策在国际上被逐步认可 实践表明，对于许多发展中国家目前所处的阶段，碳定价并不是主要的气候政策工具，非碳价政策发挥着更大的作用。以碳价作为衡量气候政策力度的唯一标准低估了这些国家的减排努力，更严重的是会对许多国家的贸易产生实际的负面影响。例如，欧盟和英国的碳边境调节机制 (CBAM) 都以显性的碳价为基础，即 CBAM 让出口国对出口产品的碳排放支付与欧盟同等的价格。这一做法忽略了许多国家采用非碳价措施的事实，而这些措施并不反映在“显性”的碳价上。这对于未建立碳定价体系的国家而言并不公平，也是 CBAM 受到许多发展中国家抵制的原因。 ( 四 ) 有必要作为碳定价的辅助工具 一些非碳价政策措施对于实现净零排放是必要的。Rosenbloom 等（2020） 认为，最有“效率”的政策工具并不意味着最有“效果”。碳定价的机制实质上是在“寻找低挂的果实”，然而减排问题非常紧迫，“我们最终必须摘下树上所有的苹果”（ Patt 和 Lill