南非地方政府状况

南非国家项目 在崩溃与新开端之间：南非市政当局的现状 格雷戈尔·雅克，KAS南非办事处主任尼娜·克拉塞尔，KAS南非办事处实习生 南非的市镇面临重大挑战。在2026年11月的地方政府选举前夕，情况受到绩效缺陷、政治分裂以及对国家机构信任度下降的影响。 背景：地方政府的危机作为重大选举议题 许多南非市政当局的状况多年来一直被严重的结构性缺陷所困扰。这些缺陷体现在基本服务供给不足、基础设施破败、水电供应反复出现问题以及公共设施恶化等方面。除了财政限制和合格人才短缺之外，主要原因是管理不善、腐败以及缺乏问责制。那些财政薄弱的市政当局尤其受到冲击，多年的必要投资和维护工作都被忽视。 持续的缺陷已损害了市民对市政当局的信任，并经常导致因服务供给差而发生的本地抗议活动。根据标准银行的一项调查，仅2025年，全国就记录了229起主要的“服务供给抗议”事件²，抗议水平已回升至新冠疫情前的水平。市政服务质量是2026年11月4日地方选举中的一个关键议题。 非洲民族主义大会（ANC）尤其被指责对许多市镇的恶化负有责任。这个前解放运动面临指控，称其监管不力、行政领导薄弱以及反复出现的腐败案件导致了市镇结构的衰落。因此，民意调查指向ANC在即将到来的地方选举中会进一步损失选票。 相比之下，民主党（DA）预计将取得进展。这个经济自由主义政党受益于其作为高效管理、稳健财务管理和绩效导向型市政策的倡导者的声誉。通过其新任党领袖、开普敦市长戈登·希尔-刘易斯（Geordin Hill-Lewis），该党获得了更多关注——他的城市是DA经常引用的市政治理相对较好的范例。 目前已有674个政党登记注册，南非正以前所未有的选举竞争者数量步入地方选举。这表明了政党格局正转向日益碎片化，众多小型、区域性和基于利益的小团体与成熟政党一起争夺选票。虽然这拓宽了市一级的政治选择和代表性，但也可能使政府及联盟的形成变得更加复杂。因此，各种改革提议正在讨论中，旨在提高联盟政府的稳定性和市镇的治理能力。这些提议将在本报告的后面进行探讨。 选举同样在动态的政治环境中进行。与2021年不同，现行的国家团结政府（GNU）已建立，非国大、民主党、因卡塔自由党等党派现在在国家层面进行合作。GNU采取的改革路线日益强调加强市级行政能力、巩固市级财政以及打击腐败和失职行为。因此，地方选举被视为对市级政府迄今为止工作表现的评价，也是GNU改革议程的首要重大考验（参见本报告第二部分）。 聚焦地铁：DA主动出击，ANC压力重重，MK成风险因素 民建联正将其选举活动集中于约翰内斯堡、茨瓦内和埃库伦利这些经济重要的市辖区，预计随着对非国大支持下降，在这些地区将取得显著成果。该党将地方政府选举视为其建立自身为南非主要政治力量的目标的重要一步。其选举纲领特别强调通过加强地方行政能力、打击腐败来改善市政服务。观察家认为，这种做法是民建联展示其执政和管理能力的战略尝试，并把自己呈现为非国大的可信替代者。 一个例子是前地方检察官领袖海伦·齐勒（Helen Zille）参选约翰内斯堡市长。在她的竞选活动中，这位75岁的老人将自己塑造成一位经验丰富的改革派政治家和危机管理专家。她可以指出担任开普敦市长和西开普省省长的积极记录，以及她在管理联合政府方面的成功。在约翰内斯堡，她尤其打算处理腐败、管理不善和功能失调的采购结构问题。海伦·齐勒获胜的另一种可能性是非洲人国民大会（ANC）与其两个左翼民粹主义分裂派别组成的联合政府：由前领袖领导的“乌姆科托韦西泽韦党”（uMkhonto weSizwe Party，简称MKP）。 南非选举委员会4 非国大持续失去选票以及政党体系日益碎片化，也助长了政治边缘民粹主义力量的增长。受民 族身份政治影响而形成的两极分化平台削弱了政治中间派。因此，稳定、注重共识的治理变得越来越困难。参见南非脆弱的政治中间派——国际报告——康拉德·阿登纳基金会。 总统雅各布·祖马，以及马克思主义导向的经济自由斗士党（ EFF）。6 这样的合作将在市政领域之外产生重大的政治影响。特别是在“黄金之城”约翰内斯堡，这些政党之间的联盟将是为可能的国家层面合作进行的一次试水。一个在约翰内斯堡的 ANC-EFF-MKP 联盟将加剧人们对于 2029年大选后可能出现此类联盟的猜测，并引发人们对于南非在经济、财政和制度政策方面未来走向的疑问。7 ANC现公开承认，众多市镇在行政管理公共服务提供方面远未达到预期。通过八月提出的改革计划，该党希望展示其解决服务提供、良政和反腐败结构性缺陷的决心。然而，对于执政数十年的该党而言，最大挑战是重获民众信任，并证明其能解决市镇问题。但过去该党尚可列举解放斗争、民主化和社会进步的成就，如今却无法令人信服地回答：尽管其在许多市镇持续失败，为何选民应再次信任它。换言之：只要许多选民看不到日常生活有切实改善，ANC就因改革承诺与其市镇政府记录之间的矛盾而面临失败风险。这是ANC信誉问题的核心。 南非民主秩序在地方政府选举前面临的最大政治风险仍然是激进的左翼民粹主义MK党，尽管它不太可能在2024年全国选举中重演强劲表现。尽管如此，该党仍可能获得影响力，特别是在夸祖鲁-纳塔尔省（KZN），并可能在该省的几个市镇承担执政责任。它还可能在豪登省的部分地区发挥决定性作用，影响联盟组建。 地方政府与国家现代化：建设更强大的国家改革 1998年《地方政府白皮书》仍然是南非地方政府的政策基石。其关于发展型、能力型和以公民为中心的地方政府的指导原则，继续塑造着重要的改革提案，包括市政联盟的稳定和行政管理专业化。在此背景下，科加他省部长维莱科辛尼·哈比萨（IFP）10在政策停滞近30年后，启动了《白皮书》的审查。其目的是调整政策与监管框架，以应对地方政府面临的当前挑战，并长期提升市镇的能力。这一举措体现了部长对改革的政治承诺，因此原则上应予以欢迎。然而，该举措能否切实提高市镇绩效，则很大程度上取决于其落实情况。许多市镇面临的持续性问题，根源更多地在于现有监管框架的不足，而非实施能力薄弱、政治干预和问责不足。改革的成功最终将取决于其是否有效解决这些结构性缺陷，并为市镇服务的质量带来持久改进。 作为地方政府更广泛改革的一部分，《地方政府：市政结构修正案》（亦称联合党派法案）正同步推进。该法案将个别改革提议法律化。这包括提议在地方政府选举中引入1%的门槛。目前，市级层面没有选举门槛，允许即便是非常小的政党也能在市政委员会中赢得席位。地方政党格局日益碎片化，使得稳定多数派和功能型联盟的形成变得相当困难。11 尽管得票率很低，但小党目前也对市级政府组建产生不成比例的影响，因为它们常常提供决定性选票以获得多数，扮演“关键先生”的角色。然而，在2026年11月4日下次地方政府选举之前通过这项改革的可能性似乎越来越小。现在，议会法律顾问也持有同样的看法，他们指出立法过程可能无法及时完成。延误并未改变其根本争议。支持者认为选举门槛是加强市政治理能力的一种手段，而批评者则指出宪法确立的普选比例代表原则以及这对小党可能造成的弊端。这场辩论体现了治理稳定与代表多样性之间的张力。 最后，应当指出，为使公共服务职业化、去政治化的持续努力迄今为止主要集中于国家和省级层面。然而，从中期来看，政治与行政的分离可能会扩展到市级层面。这将使人员在任用决策中对专业能力的重视程度更高，并抑制基于政党政治动机的任命。 结论 民意调查显示，非国大正进一步削弱，南非政党体系日益碎片化。这反映了非国大的深层危机：该党深陷根深蒂固的庇护网络恶性循环，内部权力斗争瘫痪，且其在传统选民中的支持率持续下降。这些因素相互强化，导致持续选举失利，进一步加剧了该党的合法性危机。在此背景下，包括约翰内斯堡在内的大城市竞选尤为关键，它被视为衡量非国大与民主党在城市中心权力平衡的晴雨表。同时，若各党成功组建可行联盟，选举或能为更稳定的大多数席位和更有效的市政管理奠定基础。在民主党尤其参与此类联盟的市镇和都市中，人们期待更大的政治稳定和更佳的治理。然而，尽管其支持率可能不如2024年选举，MK党仍将是主要的不确定性和动荡根源。鉴于政治格局持续碎片化，它很可能继续拥有重要影响力，尤其是在夸祖鲁-纳塔尔省以及都市政府组建方面。 上述改革举措旨在解决国家在结构上的主要弱点。然而，其成功与否将取决于它们是否能够带来更专业的行政管理以及市政服务的切实改善。在许多情况下，南非已经认识到这些问题，并且拥有可行的解决方案。市政面临的挑战已为人所知多年，在国家和地方层面都存在大量旨在解决这些问题的计划与改革提案。主要障碍在于落实。行政能力不足、项目管理薄弱、政治干预以及监督问责方面的缺陷，经常导致现有计划无法得到持续实施。因此，当前改革议程的真正考验将在于它是否能够弥合这一落实差距，并将现有解决方案付诸实践。 康拉德·阿登纳基金会 e. V. 亨利·博内特 政策顾问（负责媒体/政党/数字事务及南部非洲） 欧洲与国际合作部 www.kas.de 本出版物的文本根据知识共享署名-相同方式共享 4.0 国际许可协议进行许可，CC BY-SA 4.0（可在以下网址获取：https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/legalcode.en）