南非政策包，优先级1

© 2024 国际重建与发展银行 / 世界银行 1818 H Street NW, 华盛顿特区，哥伦比亚特区 20433 电话：202-473-1000；互联网：www.worldbank.org 一些权利保留。 此研究是世界银行工作人员及外部贡献者的成果。该工作中表达的研究成果、解释和结论并不必然反映世界银行、其执行董事会的观点，或代表其政府部门。世界银行不保证本工作中包括的数据的准确性。本工作中任何地图上所示的边界、颜色、名称及其他信息，并不代表世界银行集团对任何领土的法律地位的评判，也不代表对此类边界的支持或接受。 本文件内任何内容均不构成对世界银行特权与豁免权的限制或放弃，所有这些特权与豁免权均予以特别保留。 版权与许可 本作品可在Creative Commons Attribution 3.0 IGO许可（CC BY 3.0 IGO）下获取（http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo）。根据Creative Commons Attribution许可，您有权自由复制、分发、传播和改编本作品，包括用于商业目的，但需遵守以下条件： 归因：—请按以下格式引用此工作：Watkins, Joanna；Baduel, Benedicte；Morisset, Jacques；Baez, Javier. 2024.南非政策包，重点一：提高公共支出对包容性增长的影响。华盛顿特区：世界银行。 翻译——如果您对本作品进行翻译，请添加以下免责声明并注明出处：本翻译非世界银行创作，不应被视为世界银行的官方翻译。世界银行不对本翻译中的任何内容或错误承担责任。 适应性——如果您对这部作品进行改编，请添加以下免责声明并与归属一同注明：这是由世界银行原创作品的改编。改编中表达的观点和意见是改编者或改编者们的独家责任，并不代表世界银行的观点。 第三方内容—世界银行并不必然拥有该作品中所包含的每个组成部分。因此，世界银行不保证作品中所包含的任何第三方拥有的个体组成部分或部分的使用不会侵犯第三方的权利。由此侵权行为产生的索赔风险完全由您承担。如果您希望重新使用作品的某个组成部分，您有责任确定是否需要为此使用获得许可，并从版权所有者那里获得许可。组成部分的例子可以包括但不限于表格、图表或图像。 所有关于版权和许可证的查询应致信世界银行出版物，世界银行集团，美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 优先级1 提高公共支出对包容性增长的影响 重新调整公共支出以满足国家紧迫需求，并提高服务提供的效率和促进增长。 行动1：协调和整合社会项目，重点关注结果行动2：与私营部门合作 77 行动3：改善公共投资管理8行动4：更聪明地投资于提高在劳动力市场中处于不利地位的人的就业能力的项目9 10 行动5：专业化公共部门以建立一个高地位的人才精英制10行动6：改进监控系统11行动7：加速公共服务数字化12行动8：激励地方政府的绩效13 附件表A1：通过可行性、影响和时机“FIT”筛选器的措施排名 15 17 图表 1 自2010年以来，财政乘数一直在下降。2自2009年以来，财政账户状况恶化。23 预算分配以消费为代价优先，投资与全球标准相比，2019年 2 4 公共投资低于世界平均水平，且远低于快速增长的经济体水平，2019年3社会福利领域的性价比在相对于世界其他地区来说较低，2020年3过去二十年中，2000-2021年间，大多数治理指标都有所减弱。4七级地方政府负责最大份额的公共支出48 政策优先级制定框架，以提升公共支出效率5 南非呼吁对国家进行激进改革的呼声此起彼伏，难以忽视，以确保更好地利用公共资源。1政府的提供基本社会服务和基础设施服务的能力在过去十年中一直在下降，而公共债务与GDP比率的三倍增长使资助这些服务的财政空间受限。南非在重新定义国家角色以应对这些挑战方面能走多远、走得有多快尚不明确。在这个过程中，该国可能会考虑回顾加拿大等类似的经验。2欧洲，中亚。 几乎所有国家都将公共支出作为主要政策工具来影响经济和改善生活条件。虽然证明因果关系困难，但跨国分析表明，公共支出增长1个百分点可以将近提升经济增长1个百分点（即“财政乘数”），然而，这种提升的幅度会因初始条件和支出增长的性质而显著不同。4也存在大量经验证据表明，合理的支出政策可以减少经济和社会差异，促进公平，并减少贫困，同时保持增长目标。5 同时，政策制定者不能 afford to remain inactive.3为了指导他们使公共支出成为促进经济增长更有效的政策工具，本报告提出关注三个相互加强的重点：更明智、更高效地支出，以确保公共债务轨迹不会变得不可持续；利用私人资源增加重建基础设施所需的融资，并支持更好、更协调的与就业相关的项目以减少失业；通过进一步专业化公共管理、加强项目监控和评估以及加速数字化转型来提高公共部门的服务交付能力。 在南非，公共支出并未产生预期对长期经济增长和减贫的影响。南非储备银行的分析发现，在过去十年里，在其他变量控制的前提下，公共支出的增加与产出增长不再相关。6财政乘数甚至在2010年代后期转为负值（图1），贫困率（以每人每天6.85美元的中等收入国家贫困线计算）高达61.6%，远高于南非在其发展水平下所预期的水平。 这三个优先事项适用于所有政府层级，而不仅仅是中央政府。南非的财政体系将许多重要的支出责任下放至地方政府、自治机构和国有企业（SOEs）。除非它们的绩效也得到改善，否则中央政府的支出不太可能变得更加高效，或对包容性增长产生更强的影响。 三个互补因素有助于解释为什么公共支出并没有支持南非的经济增长和贫困减少。 首先，由于高额的当前支出和不断增长的高额债务服务支付，财政空间的逐渐缩小意味着可用于资本和社会支出项目的公共资源减少，而这些项目可能对包容性增长产生最大影响。公共债务从24%激增。 来源：国家财政部和世界银行。 2008年的GDP至2023年末接近75%（如图2所示），增加了债务危机的风险，并推高了利率。7这进一步对经济增长产生负面影响，因为它可能导致私人部门融资被挤占。8上升的公共债务也可能阻碍需求对增加的公共支 出的反应，因为在消费者预期未来为了偿还不断上升的公共债务而将需要的税收增加时，他们会增加储蓄（里卡多-巴罗效应）。9承认这一风险后，政府在疫情之后限制了公共支出的增长，特别是在控制工资账单方面。然而，这同时也创造了新的挑战，因为受控的公共支出可能会对总需求产生负面影响，从而减少增长，这反过来又会使财政整顿变得更加困难。 其次，公共支出尚未完全与国家需求对齐。公共消费优于公共投资（见图3），导致基础设施危机（参见政策简报2），这正在扼杀经济增长。10南非在过去二十年里，每年投资的GDP比例比东亚快速增长的国家低3%–5%，并且比中国低六倍（见图4）。此外，只有11%的预算被分配给了经济领域。 2023/24财政年度的支出11远低于马来西亚、新加坡和泰国分配的20%以上。公共支出不匹配 随着国家需求的显现，这在下一节所讨论的行业中也是显而易见的。12 第三，公共部门在有效提供公共产品和服务的产能下降，降低了南非的财政乘数。即使政府已经为正确部门分配了充足资源，公共部门在技术、制度和人力资源方面的不足仍然限制了包容性增长的正向影响。这在社会支出低性价比（图5）中得到体现，尽管预算分配充足。这些弱点导致了公共资金被私营部门和关联个人所攫取，正如近期政府报告所强调的。13这种机构和问责机制恶化反映在南非过去二十年来全球治理指标（图6）的下降。14这种下降在政府效率、法规质量和腐败控制方面尤为明显。15 这种支出低效率现象存在于政府所有层级，包括地方政府和国有企业。地方政府是 负责78%的公共支出，包括提供大部分社会服务（省级）和大量基本基础设施（市级）。 （图7）。截至2021年，257个市镇中有165个被归类为功能失调，其中包括30个处于省级或国家级行政控制之下。16同样，负责基础设施服务的几家国有企业的管理不善有充分的记录。17这些企业未能发展和维护国家的基础设施网络，尤其是在能源（埃斯康）和运输（特兰斯奈特和PRASA）领域。这些失败对经济造成了直接损失，预计仅在2023年，GDP增长就将损失2%–3%。18他们还导致了连续的救助，这些救助耗尽了公共资源，并导致2009年至2023年间GDP下降了约6-7个百分点。 南非公共支出的低效率不成比例地伤害了人口中最贫困的部分。诚然，公共资源慷慨分配给社会保障（约占GDP的4%）已经减少了贫困和不平等。19但是，这种积极的贡献必须与公共资源使用不当产生的负面效应进行权衡。由于缺乏必要的维护和投资，公共基础设施和社会服务质量的下降对贫困人口造成了不成比例的惩罚。 请提供需要翻译的英文文本，以便我进行翻译。目前您只提供了一个网页链接，- 治理指标/交互式数据访问). a. 公共支出被下放至省和市镇，而收入征集则不是，2022/23 金融资源转向私营服务（如离网能源解决方案或私立学校和医院）。此外，公共支出对经济增长的负面影响限制了新企业的出现，尤其是微型和小型企业，从而减少了非熟练和中等技能劳动力的需求。 公共资源是否可以满足当前和未来的需求？应如何分配公共资源以满足国家最重要的需求并产生最高的增长回报以及减少贫困和不平等？如何加强公共部门的交付能力？ 一项包括八项行动的菜单被提出，以支持三个优先事项。其中一些行动基于政府已经启动的初步措施（例如，为地方政府和国有企业提供激励以更好地支出，以及公共服务数字化），而其他行动，通常受到其他国家成功的启发，更具颠覆性。所有拟议的行动都将短期优先，以创造进一步改革的动力。这些行动与政策简报2和4中的部分建议相辅相成，这些建议呼吁在经济发展中减少政府的公共足迹，并对外开放基础设施市场给私营运营商，同时强化国家的监管作用。 南非政策制定者已推出多项举措以提高公共支出的效率。自2019年以来，由总统府和国家财政部联合发起的“Vulindlela行动”，该行动以全球服务交付单位为模板，力推电力、数字通讯、水、交通和移民等关键政策改革。20类似制度性调整导致2020年成立了总统气候委员会、2020年推出了总统青年就业干预计划、2022年成立了国家能源危机委员会，以及在2023年创造了电力部长职位，以及其他措施。然而，国际证据显示，此类平行单位和结构常常在公共行政内部面临阻力，这些安排可能会让公共行政部门感到受到威胁。21 为了点燃公共支出转型的火焰，政策制定者可以最初专注于八项建议中的六个改革子集。这些改革被认为是政治上和技术上最可行、最有影响力和最及时的，因为它们不需要对法律框架进行重大改变（见附件中的表A1）。尽管最理想的行动最好符合所有三个标准，但很可能会出现权衡取舍： 当局可以采取更全面的方法来解决公共支出低效背后的因素。提出一个包含三个优先级的总体分析框架来指导干预措施（图8）。这三个优先级回应以下三个问题：政府如何创造财政空间以确保 1.协调和巩固积极的劳动力市场项目。例如，在国家层面，大约有20个政府部门提供了超过一百项活跃的劳动力市场项目。 工会。雇佣新员工需要国家财政部和公共服务与行政部门的授权，至少在2024/25财年是这样。为了减缓债务服务成本的上升，计划通过控制财政赤字、寻求更优惠的融资条件以及改善债务管理来减少借款。由于许多支出中固有的刚性，这些行动需要时间才能产生明显的影响。此外，在提高公共服务交付的同时控制工资账单必然涉及权衡。进一步的工资账单改革可能会侵蚀教育、卫生、司法和安全等核心劳动密集型活动中的服务交付。23因此，工资账单的整合可能需要适应更高级的前线服务交付需求，并伴随着招聘改革，这是本笔记的重点。 2.将新冠社会救济困境补助金与积极劳动力市场计划相联系为了提高就业能力并长期支持就业创造和劳动生产率。 3.