南非政策包，优先级3

公开披露授权将城市打造为经济增长和经济包容的发动机 © 2024 国际重建与发展银行 / 世界银行 1818 H Street NW, 华盛顿，DC 20433 电话：202-473-1000；互联网：www.worldbank.org 一些权利保留。 这项工作是世界银行工作人员及外部贡献者的成果。本工作中表达的研究发现、解释和结论并不一定反映世界银行、其执行董事会或他们所代表的政府的观点。世界银行不对本工作中包含的数据的准确性做出保证。本工作中任何地图上显示的边界、颜色、名称以及任何其他信息，在世界银行集团方面，并不表示对任何领土法律地位的任何判断，也不表示对这种边界的认可或接受。 此处内容不构成，也不应被视为对世界银行特权与豁免权的限制或放弃，所有此类特权与豁免权均明确保留。 权利和许可 此作品受Creative Commons Attribution 3.0 IGO许可（CC BY 3.0 IGO）保护（http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo）。根据Creative Commons Attribution许可，您可以在以下条件下自由复制、分发、传输和改编此作品，包括用于商业目的：- 确保给予原作者适当的署名； - 确保提供本许可的链接。 归因于—请按照以下格式引用该作品：Beukes, Edwards; Dikson, Eric; Morisset, Jacques; Baez, Javier. 2024.南非政策包，优先级3：促进空间效率与公平。华盛顿特区：世界银行。 翻译—如果您对这份工作进行翻译，请添加以下免责声明并注明出处：本翻译非世界银行制作，不应被视为世界银行的官方翻译。世界银行不对本翻译中的任何内容或错误承担责任。 适应——如果您对这项作品进行改编，请添加以下免责声明并注明出处：这是世界银行原创作品的改编。改编中表达的观点和意见 solely 负责者是改编者或作者，并不代表世界银行。 第三方内容—世界银行不一定拥有包含在作品中的每个组成部分的所有权。因此，世界银行不保证使用作品中的任何第三方拥有的个别组件或部分不会侵犯第三方的权利。由此侵权行为引起的索赔风险完全由您承担。如果您希望重新使用作品中的某个组件，您有责任确定是否需要为此用途获得许可，并从版权所有者处获得许可。组件的例子可以包括但不限于表格、图表或图像。 所有关于版权和许可的查询应发送至世界银行出版物，世界银行集团，美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 优先级 3 将城市打造为经济增长和经济包容的发动机 连接市场和人民，通过有效的交通和更紧凑的城市 行动1：激励PRASA表现更佳6行动2：利用信息技术提高管理效率。6行动3：考虑为旅客铁路投资和运营考虑替代模式7 行动4：降低贫困客户的运输成本。8行动5：促进小型巴士出租车与公共交通系统的融合8行动6：激励个体微型巴士出租车运营商合作并组织自身8 行动7：调整 zoning 和 land use regulations 以鼓励土地和建筑开发更靠近商业区行动8：调整定价机制以鼓励在战略区域进行土地开发10行动9：促进对战略性领域项目的金融支持11行动10：利用数字工具改善城市规划和协调12 16 箱子 1 虚拟连接5从国际城市交通系统公私合作伙伴关系的经验中汲取的2个教训7美国3个机会区域114 世界各地智能城市如何利用空间规划平台13 数据 1 高运输成本惩罚南非的低收入工作者3过去十年，即2013年至2020年，2名通勤者已从公共交通系统转向了私营运营的公交车和出租车。42023年比勒陀利亚的空间排斥44 城市强有力且更平等增长政策优先级的指导框架5 表 A1通过“可行性、影响和时机”的“FIT”筛选器对措施进行排名。 南非是一个主要以城市为主的国家，大约三分之二的人口和四分之三的经济活动集中在城市地区。然而，对于那些没有汽车（占总人口的80%）或者居住在偏远和贫困街区的人来说，城市交通十分困难。1它可能需要一名低工资工人花费2至3小时，且平均损失其一天收入的一半才能到达工作场所——这比许多东亚城市高四倍，并且是世界上下行成本最高的通勤方式之一。这些成本干扰了产品和输入市场的有效运作，并导致产出和就业的大幅损失。贫困人口受影响的比例不均；例如，约翰内斯堡贫困社区的就业率比富裕社区低86%。2 改革城市交通和开发是一项长期事业，需要持续努力、财力资源和政治承诺。将南非城市转变为居民、企业和工人的生活现代化、宜居的枢纽需要时间。在此期间，关注解决最紧迫问题的关键短期行动可以提供即时的缓解并为更广泛的改革奠定基础。为了引导政策制定者，本文档提出了一套包括10项行动和24项短期建议。其中5项建议被评估为技术上和政治上最可行、最具影响力和最及时（详见附件中的表A1）。尽管最理想的行为应该同时满足所有三个标准，但很可能会出现权衡取舍的情况： 有限的都市流动性在很大程度上是种族隔离时代的遗留问题，但在过去三十年中，这一问题并未得到令人信服的解决。对城市交通网络的投入不足以实现空间效率和公平。另一个障碍是南非城市的水平扩张。数十年的城市发展倾向于向郊区蔓延，那里的土地便宜——更便宜。因此，像约翰内斯堡这样的大城市的人口密度平均比拉丁美洲和东亚的同类城市低两到三倍。 1.采用基于成果的方法进行资助分配从国家财政部到 南非国有客运铁路局（PRASA）旨在激励更好的投资和维护绩效。2。向贫困客户发放优惠券无翻译内容降低他们的运输成本，同时扩展电子支付和电子票务的使用。3.放宽国家建筑规范和市政区划规范，并修订《空间规划和土地利用管理法》鼓励在密集地区进行土地开发，特别关注国家建筑规范和城市分区规范。4.推出针对商业中心附近高密度区域的社会住房项目的财务奖金。5.加速数字空间规划平台的开发和应用收集和分享 在南非提高城市交通流动性需要解决两个相互关联的挑战。3首先，南非的城市中心，如同所有现代城市一样，必须提供高效且负担得起的公共交通系统（如铁路、快速公交），并与支线道路上的更灵活的交通方式（如公交车和微型巴士出租车[MBT]）相结合。其次，城市需要变得更加紧凑，缩短商业、工人和消费者之间的距离。 尽管城市交通设施低劣且费用高昂影响着所有家庭，但穷人受到的惩罚最为严重。由于预算约束更加紧张，城市交通费用（包括通勤时间的机会成本）占据了人口最贫困阶层的80%的收入。这一负担有助于解释为什么几乎三分之二的工作年龄南非人是失业的或者没有积极寻找工作，而穷人再次受到不成比例的影响。每增加10%的交通成本，城市工资就业率估计会下降2%。9相比之下，由于距离较短和更为高效的运输方式，包括摩托车，越南的运输成本估计仅为净工资的10%。换句话说，在相同的毛工资下，平均南非工人的保留收入不到越南工人保留收入的一半（见图1）。10 即时整合信息以管理城市开发项目，包括与私营部门的合作。 “城市流动性不足”削弱了南非城市化为包容性增长提供动力的能力。在全球范围内，经济活动和人口在城市的集中产生了聚集效应，这些效应促进了规模经济和跨市场协同，从而推动了经济发展。无论是经济理论还是实证证据，都揭示了精心规划和管理的城市密集化与经济发展之间的积极关系。4南非一直是一个例外。事实上，在过去十年中，城市省份的人均产出收缩速度比农村省份更快。5许多城市家庭的居住条件因基本基础设施服务（电力和水，污染加剧）的可获得性下降和安全性上升而恶化。6尽管如此，农村地区和贫困社区的居民继续迁移到 城市，受到期待获得更高工资和更好生活的吸引。7 为了应对城市流动性挑战，南非早在20世纪90年代中期就制定了两支柱战略。南非采纳了基于国际最佳实践的都市公共交通战略。同时，它也将注意力集中在城市发展上，在贫困社区投入数十亿美元用于住房开发。尽管取得了一些成功，尤其是在种族隔离结束后的第一个十年，但这些政策的实施并不均衡，这在令人失望的结果中得到了体现。 与城市扩张一样，有限的流动性是解释南非城市化低回报的最重要因素之一。当市场难以接触时，企业和个人的交易成本会很高，他们移动和贸易的次数会减少。高流动性成本也减少了分享技术和技能的机会，这对于在所有经济部门产生规模经济和生产力提升至关重要。同样，漫长且昂贵的通勤削弱了获取人力资本和寻找工作的经济激励。平均而言，每天通勤时间约为火车乘客107分钟，公交车乘客84分钟，出租车乘客63分钟。8高运输的时间和金钱成本对劳动生产率产生负面影响：在城市化程度最高的省份（豪登省），2011年至2019年间，工业中每个工人的实际总增加值下降了5%，这是劳动生产率的一个粗略估计。城市流动性对生产力的负面影响加剧了金融资源从投资教育或其他提高生产力的努力转向运输费用的分流。 城市交通战略在1996年的《国家交通政策白皮书》中被明确阐述。该政策实施包括了2007年发展综合快速公共交通网络，其中包括快速公交系统。11目标明确，双重强调现代化通勤铁路服务和发展MBT（模块化建筑技术）以使所有交通方式都变得更加经济实惠。12然而，在实施近20年后，城市交通系统仍处于未开发且成本高昂的状态，对减少南非城市空间不平等的贡献甚微。 在客运铁路领域，尽管对网络更新投入了大量资本，但自2013年以来服务质量迅速下降，反映了在维护方面的投资不足以及网络和铁路车辆升级的延误。 对于相同的毛工资，南非的低收入工人将比越南工人少拿回家一半的钱。 • 优惠的通勤巴士服务未能跟上城市的发展步伐，部分原因是来自中央政府的运营补助金下降。同时，由于各省自有收入来源有限，很大程度上依赖于中央政府提供资金，因此未能显著增加对这些服务的资金投入。不稳定的法律框架也阻碍了长期投资。运营者的临时合同仍然有效，并且每年都在续签，尽管法院判决要求终止这些合同。 效率低下作为大众通勤服务，成本更高，危险，且组织不佳。 公共交通的大规模失败和私营运营的MBT（通勤巴士）的兴起，在过去十年中极大地改变了乘客的出行模式（图2）。截至2020年，以铁路和通勤巴士为形式的公共资助的交通方式仅占交通方式份额的不到7%，而私有和运营的交通方式，包括MBT和私人汽车，占据了72%。剩余的份额（21%）的人选择步行，通常是因为他们负担不起或无法获得其他公共或私人选择。这种交通模式变化的一个后果是，政府每年花费约160亿兰特（8.4亿美元）来补贴仅为7%乘客量的公共交通（铁路和巴士）。这突显了南非当前公共交通状况的大幅回归性。 • 随着正式（补贴）的公共交通系统停滞或崩溃，私人拥有、独立运营和监管薄弱的公共交通工具（MBTs）大幅扩大了其市场份额。然而，它们并不是正式公共交通系统的完美替代品，因为它们并没有整合到公共交通系统中，并且是 通过延伸铁路服务范围，更广泛地普及其补贴的收益，提高铁路服务的连通性和实用性。至于城市发展，鉴于过去的失败，政府已将发展更为紧凑、更好地融入经济区域的城镇作为优先事项。改进土地利用规划和密集政策对于防止在灾害易发地区发展城市以及为遭受气候风险威胁的弱势群体提供额外保护也是至关重要的。与这两项策略相辅相成的是，近期努力扩大虚拟连通性（框1）。 在城市规划方面，政府已专注于在弱势社区建设经济适用房，极大地改善了弱势群体对住房和基本公共服务的获取。然而，对提高经济活跃区域的都市移动性和人口密集度的关注较少。大多数贫困社区到商业中心和就业岗位的距离依然很长。大多数低收入家庭居住的住宅区通常由公共交通服务覆盖得不好。以比勒陀利亚为例，最贫困的住宅区远离商业中心和就业机会，而富裕的住宅区则离得较近（图3）。13近期对税务数据的分析表明，在资产最匮乏的社区中，平均就业率比约翰内斯堡最富裕地区低79%，在开普敦低44%。14 将南非城市中心转变为稳健的增长引擎需要大量的投资。在交通基础设施和建筑方面需要大量投资，以缩短居住地与工作地点、商业场所之间的距离。所需融资水