上海市加强土地管理“十五五”规划

沪规划资源用〔2026〕233号———————————————————— 关于印发《上海市加强土地管理“十五五”规划》的通知 各区人民政府，市政府各委、办、局，各有关单位: 《上海市加强土地管理“十五五”规划》已经市政府同意，现予印发，请按照执行。 上海市规划和自然资源局2026年7月31日 上海市加强土地管理“十五五”规划 根据《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”总规）和《上海市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》的要求，以高水平土地资源要素保障服务城市高质量发展，制定本规划。 一、总体要求 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，全面落实中央城市工作会议精神，围绕推动高质量发展首要任务和构建新发展格局战略任务，深入践行人民城市重要理念，强化“规储供用”一体化管理，着力通过土地资源利用方式转变和管理效能提升，优化资源配置效率和增益增效路径，为加快推进“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市、现代化人民城市建设发挥保障和支撑作用。 “十五五”期间，围绕上海“五个中心”建设和“上海2035”总规实施，推动国家和本市重大战略任务实施的资源要素保障水平稳步提升，土地全周期价值管理体系日益完善，土地资源配置效率和效益显著提高，土地管理政策与宏观政策和城市发展高效衔接能力持续提升，构建资源供需动态匹配、空间资源价值提升 的可持续运行机制。 ——总量统筹水平明显提升。加强资源统筹和优化配置，逐步完善土地资源“总量把握、存量不滞、增量不断、流量增效、质量提升”的调控机制。“十五五”期末，全市建设用地总规模不突破3200平方公里。“十五五”期间，持续推进低效建设用地减量化，每年实施低效用地减量7平方公里左右，重点聚焦生态复合单元、海岸带等重点区域实施减量化。 ——储备供应效率不断加强。深化土地资源“优储精供”机制，加大土地储备力度，构建全要素、全覆盖、全周期的空间“资源池”。“十五五”期间，全市年均土地供应35-40平方公里，年均新增土地储备计划规模50-60平方公里，强化土地要素对经济社会发展的服务保障。 ——节约集约水平进一步提高。统筹盘活存量资源和用好增量空间，多措并举，引逼结合，大力推动“批而未供”土地、闲置土地处置和低效用地盘活。“十五五”期间，存量土地供应比例力争达到70%，单位GDP建设用地使用面积降低比例力争达到20%左右，促进空间资源利用提质增效。 ——全周期管理效能持续完善。聚焦超大城市空间治理能力和水平提升，建立健全土地资源运行和全周期管理的监测评估与反馈调节机制，推动“人工智能”赋能土地管理数智化转型，完善数据驱动的决策支撑与共治共享机制，全面提升国土空间治理的精细化与智能化水平。 二、强化土地“规储供用”全周期价值管理，提升发展动力（一）建立健全土地全周期价值管理机制 1.加强土地资源“规储供用”全过程管理。坚持高质量发展，突出规划引领、资源统筹，强化“三师联创”“四资贯通”，统筹土地资源潜力识别、优化配置、绩效评估、功能策划，以高水平规划提升空间资源的价值作用。统筹安排土地资源储备供应，加大规划引导下的重点发展地区、重大公共设施、重点项目土地储备力度，探索“标地营造”制度，提升储备资源价值，充分研判 区域规划实施情况和市场需求，实现精准供应。推进土地资源集约高效利用，加强规划功能实现和项目策划运营，完善利益平衡与激励约束机制，优化土地资源利用监测评估，建立土地资源利用状况的反馈调节机制。 2.统筹增量、存量、减量资源综合配置。精用增量资源，充分保障国家和本市战略项目实施、社会民生发展和重大项目建设。推动增量资源向优势地区倾斜，发挥“以增带存、以增促减”的资源优化利用效应。盘活存量资源，大力推动老旧居住区、低效园区、低效商务区更新盘活，形成以存量空间利用为主的资源利用方式。优化减量资源，推进低效用地减量腾退和功能调整，发挥“以减量优结构、以减量增价值”的空间腾挪作用。统筹协调、高效配置土地资源，构建促进土地资源利用增益增效管理机制。 （二）落实发展空间和功能优化引导 1.主城核心区。聚焦承载“五个中心”核心功能，加强高品质的公共服务设施和住宅用地供给，提升空间品质和人民城市功能，以土地储备、城市更新等路径，推进“一江一河”沿岸地区空间资源更新盘活，彰显核心功能区土地资源价值。 2.中外环周边地区。围绕中城地带打造，强化轨道交通TOD综合开发，依托产业发展基础，突出特色引领、差异互补和功能联动，建设对外开放、绿色科创、一体化引领、创新转型功能区。推动科技创新和产业创新融合发展，聚焦吴淞创新城、市北高新 区、南大智慧城、桃浦智慧城、虹桥临空、漕河泾、金桥开发区、外高桥等重点地区，优化用地结构、盘整空间资源，加强灵活多样、低成本、嵌入式创新创业空间供给。 3.重点战略地区。聚焦主城区与近郊市镇空间整合、功能融合，加大优势地区的增量土地资源集中投放。聚焦虹桥国际中央商务区及周边地区站场融合发展和区域城镇联动，有序推进交通用地、公共服务、居住用地的有效供给，促进空间品质提升和产城融合发展，围绕虹桥商务区核心区及周边区域、凤栖湿地、云麓湿地等重点发展地区，加强土地收储。聚焦“大零号湾”及周边地区策源功能打造，统筹大吴泾地区空间发展和战略预留。加强吴淞创新城科创产业片区、上海宝山站周边地区、国际邮轮旅游度假区、浦东三岔港等地区土地储备与供应，推动低效产业用地盘活，强化创新导入与引领型产业集群发展。围绕东方枢纽及周边地区功能打造，重点推进东方枢纽核心区、大飞机产业园、上海国际旅游度假区片区和川沙城市副中心等地区土地储备，统筹配置公共服务、综合交通、市政基础设施等土地资源。 4.“五个新城”地区。聚焦打造更具特色和竞争力的新型增长极，加强枢纽节点和轨交站点周边地区、重点产业园区土地资源配置，建立新城住宅用地供给与人口导入相适应的土地供应机制，推进土地储备库存资源有序去化。 （三）健全土地储备机制 1.统筹谋划土地储备“一张图”。坚持规划引领，持续完善 以5年、3年、1年为重要节点的土地储备规划计划体系。聚焦主城核心区、黄浦江滨江中北段、虹桥国际中央商务区及周边地区、东方枢纽及周边地区、大吴淞地区、“大零号湾”及周边地区等重点地区加大土地储备力度。 2.加强市区协同和部门协作。强化市规划委员会统筹协调，相关部门各司其职。逐步将原来具备土地储备职能的平台公司管理的市、区两级储备土地，分别转至市、区土地储备中心，实现归口管理。 3.健全“标地营造”机制。依据国土空间详细规划，运用“三师”联创，因地制宜打造“标准地”和“标杆地”，形成蓝绿交织、立体复合、海绵弹性的城市形态框架和建设基础。研究制定指导文件，开展典型项目建设，探索空间资源增益增效模式。 4.提升储备土地资产价值。健全全市土地储备“资源池”，加强储备土地分类管理。完善储备土地管理管护、临时利用、短期利用、过渡型利用等管理规则。 （四）分类推进土地精准供应 1.多措并举保障土地供应。“十五五”期间，全市住宅用地供应总量不少于20平方公里，有序推进保障性住房用地供应，满足多层次、功能性、品质化的居住需求。精准调控商办用地供应，围绕商务区能级提升和功能集聚，在世博地区浦西片区、东方枢纽、中城地带等重点区域有序供应，结合城中村改造、“15分钟社区生活圈”建设，合理供应配套商业用地；结合商务楼宇 单元规划实施，推动存量商办空间提质增效。“十五五”期间，全市严控商办用地供给，确保供应节奏、规模与市场需求精准匹配。落实“保量控价”要求，充分保障产业用地供应，统筹各类政策、要素和资源，加强土地储备与产业项目供需衔接。增加工业、科研、仓储、公共服务混合用地供应，推动产业项目用地供应向产业基地、产业社区、国家公告开发区集中，“应保尽保”推动产业项目快速落地。“十五五”期间，全市年均可供应工业用地稳定在10平方公里以上。有效保障公共服务和基础设施用地。优先满足跨区域交通、能源、水利基础设施用地需求，探索实施大型生态用地不纳入建设用地管理。 2.完善土地价格更新应用体系。深化城乡建设用地基准地价应用，优化提升实施成效。构建规划引领、分区分类、弹性适应的自然资源资产价格体系，健全动态监测与定期更新机制。分类设定过渡型利用、弹性利用、混合利用等价格管理方式，强化价格体系对空间格局、市场趋势的牵引调控。 3.优化土地资源配置政策。创新城市更新资源配置方式，完善责任规划师、责任建筑师、责任评估师等“三师”联创工作机制，推动资源、资信、资产、资金“四资”贯通，在规划引领下实现资源价值的全周期、全流程闭环管理。根据城市发展要求，适应产业、养老、服务业等行业转型升级等需要，积极创新相应资源配置政策，主动强化资源要素的服务和保障。深化集体建设用地多元化利用路径，探索资源导向型可持续发展模式，推动城 乡要素双向流动、优势互补，促进城乡融合发展。 4.健全城乡统一的建设用地市场。统一城乡建设用地的产权权利责任、交易规则与市场平台、价格形成机制等，促进土地要素流通顺畅，提高资源市场化配置效率。强化工业用地二级市场管理，优化服务流程，推动转让管理与不动产登记的高效衔接，切实保障企业合法权益，激发市场活力。加强土地市场与其他资产处置平台、司法拍卖和涉地股权转让管理的工作衔接，强化建设用地转让、出租等行为的统一监管。 （五）推动土地资源集约高效利用 1.做好全国国土调查工作。落实国家统一要求，开展第四次全国国土调查工作。研究制定符合城市更新、国土空间用途管制、土地供应等需求的用地分类标准和管控应用规则。加强数据成果应用，强化调查、规划、管理、执法协同管理机制。 2.鼓励土地混合复合利用和功能灵活转换。深化“零类融合用地”政策实施，鼓励弹性空间设计赋能、土地分层分时利用。研究存量建筑用途灵活转换支持政策，推动区域功能融合发展。 3.推进地下空间合理有序开发利用。实施地下空间资源调查监测和综合评价，立足资源禀赋和环境承载能力，评估城市总体的地下空间资源规模、质量和布局，推进地上地下空间一体化开发和复合利用，加强基础设施和地下空间重点开发区域的立体化综合利用。依据城市总体规划制定地下空间分层利用与竖向管控规则，形成“平急两用”立体开发格局。 4.深入推进低效用地再开发。继续推动低效用地再开发试点，强化低效用地识别与评价，建立盘活倒逼和利益引导机制，实施差别化资源配置政策。优化产权归集、整合、置换和登记相关政策，鼓励存量设施功能提升、老旧住房更新，常态化推进低效产业用地盘活处置。加大批而未供土地处置力度，预防闲置土地新增，规范闲置土地认定处置，健全政府负责、部门联动的工作机制。 三、以资源利用赋能城市功能升级，提升空间活力 （六）打造服务新质生产力发展的资源载体 1.分类施策推动产业空间集聚。落实“一主、五辅、多节点”的市域产业空间格局，开展开发区综合绩效评估，健全开发区土地集约利用评价体系，实施开发区节约集约用地评价监测。探索构建产业用地动态资源池，分区落实“强化集聚、盘活赋能、观察退出”的差异化空间发展策略。编制全市产业空间盘活和发展指南，引导推动全市产业空间整合优化，落实小散园区整治和开发区用地治理要求，推动园区规模化集约化发展。 2.制度化推进产业用地盘活转型。深化落实产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动，完善管理制度，按年度滚动开展产业用地综合绩效评估，拓展评估结果应用，完善盘活政策工具箱。规范产业用地综合价值评估，强化全过程全周期管理。结合滚动绩效评估与价值评估成果，深化推进存量产业用地盘活更 新，加强产业空间规划、储备、供应、维护全周期管理统筹与量价协同监测。优化产业用地融合管理，推动产业空间更新提质。 3.完善产业用地监管和服务机制。实施产业用地“有偿使用合同+产业发展合作协议”双监管模式，落实存量产业用地跨部门综合监管，加大履约监管力度。加强规划资源要素保障和产业发展协同，做好产业项