从“十五五”规划看能源煤炭产业发展趋势及投资机遇

证券研究报告 行业研究 2026年8月17日 6月13日，国家发展改革委、国家能源局印发了《新型能源体系建设“十五五”规划》（发改能源〔2026〕884号，以下简称《能源“十五五”规划》），承继了《“十五五”规划纲要》对能源领域的战略部署要求，明确了未来五年能源产业发展的重要方向和重点工程，是引领我国“十五五”阶段能源产业高质量发展的纲领性文件。 高升：煤炭钢铁行业首席分析师执业编号：S1500524100002邮箱：gaosheng@cindasc.com 7月6日，国家发展改革委、国家能源局印发了《煤炭工业发展“十五五”规划》（发改能源〔2026〕979号，以下简称《煤炭“十五五”规划》），承接了《“十五五”规划纲要》《能源“十五五”规划》确定的煤炭工业发展的目标导向，部署了中长期煤炭工业发展的具体目标和重点任务。 李睿：煤炭钢铁行业分析师执业编号：S1500525040002邮箱：lirui@cindasc.com 本文旨在梳理《“十五五”规划纲要》《能源“十五五”规划》《煤炭“十五五”规划》对能源（煤炭）领域中长期发展的核心政策逻辑、前瞻性布局和重点任务，剖析煤炭产业发展趋势，研判煤炭领域投资机遇。 刘波：煤炭钢铁行业分析师执业编号：S1500525070001邮箱：liubo1@cindasc.com 一、《“十五五”规划纲要》涉及能源和煤炭内容 《“十五五”规划纲要》明确了煤炭产业的顶层功能定位：既坚定能源结构低碳转型的方向，推动煤炭等化石能源消费达峰，又明确积极稳妥推进碳达峰碳中和，先立后破，牢牢守住能源安全保障底线。《“十五五”规划纲要》作为国家经济社会发展总纲领，将煤炭嵌入能源安全保障、新型能源体系构建、碳达峰行动、区域转型发展、要素市场化改革五大宏观板块之中，确立煤炭作为我国基础能源、能源安全压舱石、电力系统重要调节支撑的综合定位。从需求侧看，聚焦控煤减煤，非化石能源对化石能源的安全有序替代，推动煤炭消费进入峰值平台期；从供给侧看，不简单以消费规模约束生产能力，要求保留必要产能、储备体系与战略技术储备，应对极端工况下的能源供给风险，实现降碳转型与能源安全的动态平衡。从市场端看，完善煤炭要素市场化制度体系，以煤炭价格区间调控为核心，锚定“市场定价、区间调控”改革方向，配套电煤中长期合同履约监管，平抑煤炭价格周期性大幅波动，统筹煤矿与电力、煤化工等下游产业发展，维护产业链供应链稳定。 信达证券股份有限公司CINDASECURITIESCO.,LTD北京市西城区宣武门西大街甲127号金隅大厦B座邮编：100031 通过系统梳理《“十五五”规划纲要》中涉及能源与煤炭领域的主要内容（见表1），我们认为，《“十五五”规划纲要》重新明确了煤炭产业的安全兜底、低碳转型与功能重塑的底层逻辑，主要体现： 其一，当前世界百年未有之大变局加速演进，全球地缘冲突频发、贸易保护主义持续抬头，国际能源供应链的稳定性与安全性显著弱化。“十五五”时期我国经济还将保持平稳增长，用能需求仍然保持一定增速，风光出力间歇性、波动性难题尚未完全破解，新型电力系统稳定运行离不开传统能源兜底支撑。《“十五五”规划纲要》立足我国“富煤、贫油、少气”的能源资源禀赋特征，持续强化煤炭储备体系建设与跨周期调节能力，部署开展新一轮找矿行动，其核心目标是通过提升国内能源供给的稳定性与可控性，对冲外部环境波动带来的不确定性，夯实国家能源安全的基本盘。 其二，在碳达峰碳中和战略目标的刚性约束引导下，经济社会发展全面绿色转型大势所趋，能耗与碳排放双控机制持续深化，新能源和可再生能源加速规模化布局，储能、特高压技术迭代提速，能源替代节奏持续加快，倒逼煤炭行业实施全方位深层次变革。《“十五五”规划纲要》明确能源转型“先立后破、统筹兼顾”的原则，煤炭产业发展范式正式由过去的“规模增量扩张”转向“存量提质增效”，确立了“控总量、优结构、提效能、降碳排放”的转型发展导向，推动产业发展质量与转型节奏更加适配双碳目标的整体要求。 其三，《“十五五”规划纲要》重新明确了煤炭和煤电在新型能源体系与现代产业体系中的功能定位，推动煤电逐步从传统基础保障性电源向系统支撑调节性电源转型，同时充分挖掘煤基产业链的工业原料属性，形成“煤电提供系统灵活调节支撑+煤炭拓展高端工业原料”的全新定位，更好适配煤炭产业高质量发展新形势。 二、《能源“十五五”规划》涉及煤炭内容 《能源“十五五”规划》开篇界定了我国能源发展整体处于安全风险叠加演变期、低碳转型加力推进期、能源创新加速突破期、体制改革深度攻坚期、国际合作调整重塑的五期叠加关键阶段。这一科学判断精准凝练了新阶段能源发展的核心特征与发展趋势，明确了未来五年我国能源领域的核心攻坚方向，核心目标是加快构建清洁低碳、安全高效的现代化新型能源体系，推动我国能源发展实现质效双升、格局重塑。 通过系统梳理《能源“十五五”规划》关于能源和煤炭的主要内容（见表2），我们认为，“十五五”是我国新型能源体系成型、能源强国建设提速的关键五年，五期叠加的阶段性特征，决定了未来能源发展必须统筹安全与转型、创新与改革、国内与国际多重关系。行业发展需坚守安全底线、锚定低碳目标，以科技创新与体制改革为双轮驱动，以高水平国际合作为支撑，系统性落实各项核心任务，持续完善清洁低碳、安全高效的新型能源体系，牢牢守住国家能源安全底线，为我国经济社会高质量发展、全球能源绿色转型提供坚实支撑。“十五五”能源发展的战略框架可以归纳为以下五大维度： 能源安全维度：构建坚强韧性的能源安全保障体系。能源安全是关乎国计民生、经济社会稳定发展的战略性、全局性问题，是“十五五”能源发展的首要政治任务与核心工作职责。近十年我国持续推进能源安全新战略，能源产量年均增速4.7%，能源自给率年均提升0.6个百分点，2025年能源自给率升至84.4%，较2020年提升2.4个百分点。行业发展坚持“先立后破”原 则，稳步推进化石能源清洁化利用、可再生能源规模化发展，实现了从规模扩张向质量提升的转型，逐步构建起适配经济社会发展的可持续能源发展体系。立足“十五五”发展要求，《能源“十五五”规划》量化保供目标，明确2030年我国一次能源总生产能力需达到58亿吨标准煤，相较于2025年51.3亿吨的总量，五年间需新增产能6.7亿吨标准煤以上，年均增量不低于1.34亿吨标准煤，夯实能源供给基本盘。同时，健全油气储备体系、能源风险监测预警机制与四级电力应急保障体系，全方位提升供给韧性，稳固能源产业链供应链，保障常态供给充足、极端场景下国内能源内循环畅通。 低碳转型维度：构建先进适配的新型能源基础设施体系和绿色低碳的能源消费体系。能源低碳清洁转型是实现双碳目标、破解行业发展瓶颈的必然选择。我国作为全球最大能源消费国，能源结构转型压力突出，2025年煤炭消费占比仍达51.4%，虽同比小幅下降，但化石能源主体格局尚未根本改变，能源消费需求压力、供给约束、转型任务多重叠加。《能源“十五五”规划》设定明确转型指标：2030年单位GDP二氧化碳排放量较2025年下降17%，非化石能源消费占比提升至25%，为低碳转型划定约束性量化指标。具体实施路径包括： ➢一方面，合理控制煤电规模，加大落后煤电机组淘汰力度，加快新一代煤电机组建设，大力推进煤电三改联动改造，最终实现煤电机组从“主体电源”向“基础保障性+系统调节性电源”转变。 ➢另一方面，扩大非化石能源替代规模，重点建设“三北”风光热、西南水风光、海上风电、沿海核电等大型清洁能源基地，因地制宜布局分布式能源、生物质能、地热能等新型能源，完善氢能制储输用全产业链体系，确保新增用电量主要由清洁能源供给。 ➢此外，持续推动电气化替代，推进全社会终端用能清洁化，在工业、交通、建筑、农村等领域全面推行电能替代、能效提升，推动煤炭、油气开采与新能源产业融合发展，全方位降低全社会能耗强度与碳排放水平。 科技创新维度：构建自立自强的能源科技创新体系。当前全球能源技术迭代加速、大国技术竞争日趋激烈，我国能源产业正加速从资源依赖型向创新驱动型转型。《能源“十五五”规划》明确创新发展目标：2030年实现能源产业链关键技术装备整体自主可控，跻身全球能源科技创新前列，能源领域PCT国际专利申请量年均增速超5%，系统性破解行业“卡脖子”难题。“十五五”时期，能源科技创新将聚焦以下重点领域精准发力。 ➢其一，技术装备攻关。加快核电小堆和四代堆、超高水头大容量冲击式水轮机组、深远海风电、先进光伏、光热发电、新一代煤电、重型燃气轮机、柔性直流输电、智能微电网、非常规油气、煤矿智能无人开采、富油煤分质利用、氢能与绿色燃料等技术攻关和装备研发。 ➢其二，未来能源技术。强化可控核聚变、太空电站、高温超导输电、无线传能、极地深海能源等理论研究和技术创新。 ➢其三，“人工智能+”能源。加强大型新能源基地与国家算力枢纽协同布局，打造“能源+数字”产业集群，推动以电强算、以算促电。强化算力与 电力双向赋能，保障大数据、人工智能等产业高品质用电需求。推进全系统智能煤矿建设，打造一批智慧电厂、数字油气田，推动电网、油气管网等数智化发展。 体制改革维度：构建协同高效的现代化能源治理体系。经过多年持续改革，“管住中间、放开两头”机制纵深推进，竞争性领域市场化程度持续提升，电力市场化改革加快落地，我国能源治理体系建设取得阶段性成效。但随着能源转型和能源市场化进程加速，仍有诸多治理体系的矛盾亟待解决，比如，中长期与现货交易还需进一步衔接，新能源的绿色价值、气电与新型储能的灵活调节价值尚未得到合理体现。《能源“十五五”规划》提出了能源市场化改革和制度建设重点任务，重点表现在：持续推进全国统一电力市场建设、优化完善价格机制、鼓励支持能源基础设施多元投资主体、丰富完善绿证绿电制度和制修订能源标准体系。 国际合作维度：构建立体多元的能源国际合作体系。适配全球能源格局变革，“十五五”我国能源国际合作将实现从规模扩张向价值深耕的转型。一方面，聚焦安全韧性，构建韧性化国际能源供给体系，坚持进口多元化战略，深化全球能源产区互利合作，打造全链条风险可控的海外能源合作格局，筑牢开放环境下的能源安全屏障。另一方面，参与引领全球能源治理变革，深化技术标准国际化对接，依托“一带一路”能源合作平台，加强区域能源合作平台建设，打造标志性国际合作工程。深度参与全球能源治理，全方位提升我国在全球能源领域的话语权与影响力。 三、《煤炭“十五五”规划》主要内容 十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，是我国碳达峰关键期、能源转型攻坚期，是煤炭转型发展的重要变革期。通过系统梳理《煤炭“十五五”规划》关于煤炭的主要内容（见表3），我们认为，《煤炭“十五五”规划》承接《“十五五”规划纲要》和《能源“十五五”规划》顶层部署，从统筹煤炭生产和消费达峰、推动煤炭科技创新和低碳转型、坚守煤炭生产安全底线和生态红线、深化煤炭市场和治理机制等方面进行了通盘谋划，破解产业结构性矛盾，推动行业告别粗放扩张模式，转向控总量、优布局、强智能、促低碳、保安全、增储备的新阶段。 《煤炭“十五五”规划》的主要指标：“十五五”煤炭行业从供给质量、绿色低碳、科技智能、安全保障和现代化治理等方面提出了重点任务目标，并对产业发展提出了关键性约束指标。即，到2030年，大型现代化煤矿产能比重87%；智能化煤矿产能占比75%；五大煤炭供应保障基地（山西、陕西、蒙西、蒙东、新疆）产量占全国比重超80%；建成煤炭产能储备1亿吨/年以上；煤层气产量260亿立方米，瓦斯利用量65亿立方米。 《煤炭“十五五”规划》围绕构建现代煤炭产业体系，重点布局以下任务目标： 其一，严控产能规模，优化开发布局，提升煤炭供给质量。规划强化产能总量统筹调控，建立产能“一本账”管理制度，所有新增产能严格落实产能置换要求。统筹资源禀赋、市场需求、物流运输、生态环境、产业协同等外部 条件，巩固优化东中西梯级开发格局，加快产能向晋陕蒙新五大煤炭供应保障基地