国有资本投资、运营公司改革发展研究报告

一、国有资本投资运营公司的改革背景与发展历程 （一）政策演进与顶层设计 我国国有资本投资运营公司的改革发轫于国有资产管理体制从“管资产”向“管资本”的深刻转变，其政策脉络清晰，顶层设计意图明确。这一改革的核心逻辑起点在于解决传统国资监管体制中“政企不分、政资不分”的固有症结［1］。早期的政策框架，如2003年颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》，其首要目标在于建立适应社会主义市场经济需要的国有资产监督管理体制，核心任务是实现国有资产保值增值［2］。然而，随着经济进入高质量发展阶段，单纯的“保值增值”已不足以满足国有经济优化布局、服务国家战略的更高要求。为此，中共中央、国务院于2015年发布《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号），明确提出以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，并首次系统性地指出要改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式［3］。这一文件标志着改革理念的根本性跃迁，即从直接管理具体国有企业转向通过资本投资和运营平台进行市场化、专业化的资本运作，从而优化国有资本布局结构，推动产业集聚和转型升级［3］。 在明确改革方向后，政策体系进一步细化，构建了以“两类公司”为核心载体的国有资本授权经营新体制。为落实顶层设计，国务院于2018年出台《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点 的实施意见》（国发〔2018〕23号），这是改革进入实操阶段的关键纲领性文件［4］［5］。该文件系统阐述了改革的总体要求，指导思想是坚持社会主义市场经济改革方向，通过改组组建国有资本投资、运营公司，改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作［4］［5］。其核心目标可归纳为三点：一是以“管资本”为主完善国资监管方式；二是加快国有经济布局结构调整，避免重复建设、恶性竞争，切实提高资源配置效率；三是重塑有效的企业运营架构，促进国有企业进一步转换机制［3］。这一系列政策共同勾勒出“国资监管机构—国有资本投资运营公司—实体企业”的三层授权框架。在此框架中，国有资本投资、运营公司被定位为政府与企业间的“隔离层”［1］，其自身不从事具体生产经营活动，不干预所持股企业日常经营，而是通过管资本的方式，以出资额为限行使股东权利，从而为彻底实现政企分开、政资分开、所有权和经营权分开创造条件［1］。 顶层设计对国有资本投资公司与运营公司的功能定位与运营模式进行了明确区分，旨在实现专业化分工与协同。尽管在投融资及运营方式上有所趋同，但二者的核心定位存在本质差异［6］。根据中共中央、国务院的最新文件精神，国有资本投资公司要健全战略型管控，而国有资本运营公司则要完善财务型管控［6］。具体而言，国有资本投资公司，如中粮集团、中国宝武集团等产业型投资公司，其核心目标是服务国家战略，专注于优化国有资本的配置与 布局，通过控股战略性核心业务，并辅以投融资、产业孵化和资本运作等手段，做大做强核心产业，争当行业龙头，积极打造世界一流企业［6］［7］。其运营模式更侧重于产业整合与发展，旨在提升产业竞争力，推动产业结构优化与转型升级［7］。相比之下，国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主［6］［8］。其肩负调整国有经济结构、优化国有资本布局的任务，但手段是通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值［8］。它不以产业控制为目标，而是作为聚焦国有资本流动重组和布局结构调整的综合性投资运营平台，具有较强的资本运作属性［4］［8］。 将国有资本投资运营公司的改革置于全面深化国企改革和国家现代化经济体系建设的宏观背景下审视，其战略意义深远，堪称国资国企改革的“牛鼻子”。这一改革不仅是完善国有资产管理体制的关键抓手，更是推动国有经济布局优化和结构调整、防范化解重大风险以及助力国有企业高质量发展的重要引擎［8］。通过发挥“两类公司”的专业平台作用，能够精准引导国有资本投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及前瞻性、战略性新兴产业［4］［7］。改革实践已初步显现成效，例如，2023年国有企业营业总收入达85.73万亿元，同比增长3.6％；利润总额为4.63万亿元，同比增长7.4％［8］，这在一定程度上反映了国有资本配置与运营效率的提升。同时，中央和省级层面国有资本运营公 司试点已全面铺开，一批省级试点单位先后设立，并在推动国有经济布局优化和结构调整方面发挥作用［8］。因此，系统推进国有资本投资运营公司改革，是做强做优做大国有资本，切实发挥国有企业在深化供给侧结构性改革和推动经济高质量发展中带动作用的必然选择和制度保障［4］［5］。 （二）中央与地方试点公司的设立与扩容 中央层面国有资本投资运营公司的试点设立遵循了“分批推进、功能导向”的顶层设计思路，其历程清晰地反映了改革从探索到深化的演进路径。作为本轮以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措，国有资本投资、运营公司的改组组建工作于2014年正式启动［9］。首批试点于2014年7月确立，中粮集团与国家开发投资集团率先入选，标志着中央企业层面改革试点的开端［9］。随后在2016年7月，改革范围进一步扩大，招商局集团、中国五矿等6家中央企业被纳入第二批改革试点名单［9］。至2018年12月，试点工作进入第三阶段，航空工业集团、华润集团等11家中央企业成为新一批试点单位［9］。这一阶段的试点工作，旨在构建国有资本投资、运营主体，改革国有资本授权经营体制，核心目标是实现国有资本所有权与企业经营权分离，并推动国有资本市场化运作［10］。经过数年的实践探索与成效评估，部分试点企业因功能定位准确、资本运作能力突出、布局结构调整成效显著而获得认可。2022年6月，国务院国资委明确中国宝武、国投、招商局集团、华润集团、中国建材5家企业正式转为国有资本投资公司；同 时，航空工业集团、国家电投等12家企业则转入继续深化试点阶段［9］。此外，在国有资本运营公司方面，中国诚通和中国国新也于同年12月从试点阶段转入持续深化改革阶段［11］。截至2021年底的统计显示，中央层面已有19家企业开展了国有资本投资公司试点［9］，而截至2023年底，中央企业层面通过改组方式开展的投资运营公司改革试点共计三批21家［11］，这构成了中央层面试点公司的主体阵容。 与中央层面的统筹推进相呼应，地方层面的试点工作呈现出“因地制宜、广泛铺开”的活跃态势，试点主体数量远超中央层面。地方国有资本投资、运营公司的试点设立同样积极，各省市根据自身国有资本规模、产业结构及改革需求进行了多样化探索。地方试点公司的设立大致可分为两种模式：一类是纯粹型的国有资本两类公司，即将投资公司与运营公司分开设立，这种模式多见于省级层面，旨在实现更专业化的功能分工；另一类是混合型的国有资本投资运营公司，即两类平台合并运作，这在地市级政府中更为常见，主要源于区域资源有限的现实考量［11］。从试点规模来看，地方层面的推进速度与范围十分显著。据不完全统计，截至2023年底，地方层面已形成133家两类公司改革试点企业［11］。具体而言，31个省级国资委开展的试点共计96家，而部分重点城市国资委开展的试点则有37家［11］。这些试点企业的设立，往往是地方政府综合考虑企业主营业务、资产规模、人才队伍等多方面因素后的决策。例如，江苏省早在2017年便选择省属企业中规模实力、质 量效益均处前列的江苏省国信集团，作为省级层面首批唯一的国有资本投资运营公司改建试点企业，其示范意义显著［12］。近年来，试点扩容仍在继续，2024年8月，北京市国资委批准北京市国有资产经营有限责任公司开展国有资本投资公司改革试点，进一步丰富了地方试点的实践案例［13］。 对比中央与地方两级试点，可以发现其在规模层级、资本总量、产业聚焦及推进路径上既存在显著差异，又共同构成了改革的全景图。从主体数量与层级看，中央试点企业数量相对精炼，截至2023年底为21家，且均为大型央企集团，层级高、单体规模庞大［11］；地方试点则数量众多，截至2023年底达133家，覆盖省、市两级，体现了改革在地方层面的广泛渗透［11］。从所承接的国有资本总量与产业聚焦来看，中央试点企业通常掌控着关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域的巨额国有资本，其功能定位更侧重于服务国家战略，在科技创新、产业升级、国际化布局中发挥引领作用［14］。例如，中国国新作为国有资本运营公司，其使命聚焦于服务国资央企、落实国家重大发展战略，运营模式强调“人才＋科技＋资本＋文化”四位一体［14］。而地方试点企业则更多立足于区域经济发展，其资本运作与产业培育紧密围绕地方优势产业、基础设施和民生保障领域展开，例如福建省晋江市国有资本投资运营有限责任公司便主要服务于当地产业发展［15］。从推进路径分析，中央试点以对现有大型产业集团进行“改组”为主，路径相对统一，强调功能转型与能力建设［11］［9］；地方试点则路 径更为多元，既包括对现有大型国企集团的改建（如江苏国信集团［12］），也包括新设专业平台，且存在“分设”与“合并”两种平台运作模式，灵活性更高［11］。这种中央统筹顶层设计与地方积极探索相结合的模式，共同推动了国有资本投资运营公司从试点探索向全面深化发展的实践历程，为后续分析其功能定位与运作模式的差异化奠定了基础。 （三）从管资产向管资本转变的核心内涵 从理论层面厘清“管资产”与“管资本”的本质区别，是理解两类公司改革核心逻辑的起点。传统的“管资产”模式侧重于对具体实物资产和生产经营活动的直接管理与干预，其管理对象是企业的资产负债表左侧的各类具体资产，管理方式往往带有行政化色彩，通过审批、检查、考核等直接介入企业日常经营决策［16］。而“管资本”则是一场根本性的变革，其核心在于以资本为纽带，以产权为基础，通过规范的法人治理结构对所持股企业进行管理［17］。这意味着监管的焦点从具体的“物”（资产）转向了抽象的“权”（资本所有权及其衍生权利），管理目标从确保单个企业资产的安全与规模，转向追求国有资本整体的功能实现、布局优化与保值增值［16］［18］。这一区别的本质，是将国有企业真正推向市场，使其成为独立的市场主体，而国有股东则回归其出资人本源，通过股东权利行使而非行政命令来实现国家战略意图。 “管资本”模式的内涵具体体现在监管对象、管理方式、管理目标及实现手段四个维度的系统性转变。首先，在监管对象上，实现 了从关注“企业”个体发展向更加注重“国有资本”整体功能的深刻转变［16］。国资监管机构不再事无巨细地管理每家企业的具体事务，而是将视野提升至国有资本的总量、分布、结构与回报率，确保资本投向符合国家战略需要的关键领域［16］［18］。其次，在管理方式上，从习惯于行政化管理转向更多运用市场化、法治化手段［16］。这要求严格依据法律法规和公司章程，通过派出的董事、监事在法人治理结构中表达股东意志，将监管要求内化为公司的商业决策，改变过去重审批、轻监督的履职方式［16］。再者，在管理目标上，从以往过度关注企业的规模与速度，转向更加注重提升资本的质量与效益［16］。评价标准不再是简单的营收或资产规模增长，而是资本回报率、资本配置效率以及服务国家战略的能力。最后，在实现手段上，核心是依靠法人治理结构履行出资人职责［16］。国有资本投资、运营公司作为市场化运作的专业平台，以资本为纽带对所持股企业进行管理，不干预其日常经营，而是通过公司治理渠道，如参与董事会决策、行使股东投票权等，来贯彻战略意图并维护资本权益［17］。 这一系统性转变对于解放企业活力、优化监管体系、提升资本效率具有决定性意义，是后续所有改革实践的总纲领。“管资本”改革的首要意义在于厘清政企边界，最大程度地解放和增强国有企业作为市场主体的活力［16］。将企业自主经营决策事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项归位于一级企业，使得企业能够更灵敏地应