国有资本投资、运营公司改革初探

邮箱：research@fecr.com.cn 国有资本投资、运营公司改革初探 摘要 从2013年十八届三中全会首次提出组建国有资本投资、运营公司，2018年国务院印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，到2022年国企改革三年行动收官，五家央企正式转为国有资本投资公司，国有资本投资、运营公司改革完成了阶段性任务。当前，国有资本投资、运营公司改革已经进入深化提升阶段。二十届三中全会明确了国有资本重点投资领域和方向，要求深化资本投资、运营公司改革，打造国有资本投资布局、整合运作和进退流转的专业化平台，有效发挥投资公司产业投资功能和运营公司资本运作功能。 相关研究报告： 1.《地方产业投资平台公司初探》，2024.3.15 国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。目前，中央层面，共有5家转正国有资本投资公司、12家深化试点国有资本投资公司、2家深化试点国有资本运营公司，在近十年的改革发展历程中已经形成了一批可复制、可推广的经验。地方层面，国有资本投资公司和运营公司的试点也在积极部署中。在地方政府债务化解的背景下，部分城投企业开始向地方国有资本投资、运营公司转型，但多数还未完成实质性转型。 总结国有资本投资、运营公司改革实践，可以得到以下启示：首先，要结合国家及地区发展战略，从找准自身功能定位出发。国有资本投资公司需要聚焦主责主业，国有资本运营公司的资本运营模式更加丰富多样，可以采取投资融资、产业培育和资本运作等资本运作手段。其次，作为政府与企业间的“隔离层”，国有资本投资、运营公司一方面要明确与政府国资监管机构的权责划分，另一方面要优化对下属企业的管控模式。再次，国有资本投资、运营公司要充分发挥其投资平台作用，推动国有经济布局优化和结构调整。最后，国有资本投资、运营公司应当建立完善的投资运营体系，不断提升其投资运营能力。 展望未来，国有资本投资、运营公司还要在以下诸多方面持续深化改革。首先，地方政府要大力支持地方国有资本投资、运营公司的发展，同时明确政府与投资运营公司的权责关系。其次，国有资本投资、运营公司要积极推动出资企业开展混合所有制改革，放大国有资本功能。最后，国有资本投资、运营公司要建立健全市场化的选人用人和激励约束机制，建立健全多层次、系统化的正向激励体系。 2024年7月，党的二十届三中全会正式通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”）。《决定》指出要深化国有资本投资、运营公司改革；同时提出要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。下文将就国有资本投资、运营公司的政策背景、内涵与外延、改革实践展开讨论。 一、政策背景 国有资本投资、运营公司改革是国资国企改革的重要工作之一。 2013年，十八届全会首次提出国有资本投资、运营公司这一概念，要求组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，并明确国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。 2015年，国务院印发国企改革的纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。随后发布的多个配套文件中，《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确了改组组建国有资本投资公司的具体路径，并且提出开展两类授权机制下的试点工作。 2018年，《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》体现了以管资本为主改革国有资本授权经营体制，减少行政化管理手段，突出了市场化运营。其目的在于通过改组组建国有资本投资、运营公司，实现国有资本所有权与企业经营权分离，构建国有资本市场化运作的专业平台，促进国有资本合理流动。该政策文件明确了国有资本投资、运营公司改革试点的主要内容。功能定位方面，国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司。组建方式方面，采取改组和新设两种方式设立。授权机制方面，采取国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展试点。 2019年，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》，明确了出资人代表机构与国家出资企业的权责边界，进一步推动出资人代表机构转变职能，加大授权放权力度、扩大授权放权范围。对国有资本投资、运营公司，在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项等方面授权放权。 2020年，《国有企业改革三年行动方案（2020—2022年）》通过审议并正式出台，提出着力完善中国特色现代企业制度、着力推进国有经济布局优化和结构调整、着力积极稳妥深化混合所有制改革、着力健全市场化经营机制、着力形成以管资本为主的国有资产监管体制、着力推动国有企业公平参与市场竞争、着力抓好国企改革专项工程、着力加强国有企业党的领导和党的建设的“八个着力”。其中，中央企业从分层分类推动改革、合理设计和优化股权结构、深度转换经营机制等方面发力，以混合所有制改革为抓手，与民营企业、中小企业不断深化合作，形成相互融合、共同发展的局面。 2022年，国企改革三年行动收官，实现了国资监管体制、国有经济布局、国有企业活力效率的三大预期目标。同年，国资委对国有资本投资、运营公司试点企业进行了调整优化。中国宝武、国投、招商局集团、华润集团和中国建材等5家企业正式转为国有资本投资公司；航空工业集团、国家电投、国家能源集团、国机集团、中铝集团、中国远洋海运、中粮集团、中国五矿、通用技术集团、中交集团、保利集团和中广核等12家企业继续深化试点；中国诚通、中国国新由国有资本运营试点转入持续深化改革阶段。 2024年，党的二十届三中全会对深化国资国企改革作出一系列部署。明确国有资本重点投资领域和方向，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。深化资本投资、运营公司改革，打造国有资本投资布局、整合运作和进退流转的专业化平台，有效发挥投资公司产业投资功能和运营公司资本运作功能，促进存量资产盘活和低效无效资产处置，着力当好长期资本、耐心资本、战略资本。国有资本投资、运营公司改革已经进入深化提升阶段，面临新要求与新挑战。 二、国有资本投资、运营公司的内涵与外延 根据《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。国有资本投资、运营公司对所持股企业行使股东职责，维护股东合法权益，以出资额为限承担有限责任，按照责权对应原则切实承担优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值等责任。其中，国有资本投资公司着力于服务国家战略和产业升级，投资于实业；国有资本运营公司则侧重于实现国有资本合理流动和保值增值，活跃于资本市场。 从发展目标来看，国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标；国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标。 从功能定位来看，国有资本投资公司在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，积极参与国际竞争，着力提升国有资本控制力、影响力。国有资本运营公司以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。 从发展方式来看，国有资本投资公司侧重于在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域以及关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域发挥重要作用，通过产业资本与金融资本的融合，实现国家对经济发展方向的引导，实现政府的公共政策目标。国有资本运营公司侧重于推动国有资产形式由实物形态的“企业”，转变为价值形态的资本，通过兼并或分立，成立合资公司、培育上市公司、产权转让置换等开展股权运营，行使股权管理权利，促进国有资本在资本市场上的流动。 目前，中央层面共有5家转正国有资本投资公司、12家深化试点国有资本投资公司、2家深化试点国有资本运营公司，在近十年的改革发展历程中已经形成了一批可复制、可推广的经验。 地方层面，国有资本投资公司和运营公司的试点也在积极部署中。据不完全统计，2013年至2021年底，全国有36家省级国资委改组组建了超过150家国有资本投资运营公司。不同于央企国有资本投资、运营公司，地方国有资本投资、运营公司多由开展政府指令性投资业务为主的实体进行改组而成。省级政府通常将国有资本投资和国有资本运营两类平台分开运作，但地市级政府因区域资源有限，通常将两类平台合并运作。近年来，随着地方政府隐形债务监管趋严，部分城投公司向地方国有资本投资、运营公司转型，但部分公司转型后仍存在分层管理制度尚不完善、市场化运营能力偏弱等问题，并未完成实质性转型。整体上地方层面的国有资本投资、运营平台改革还处于初期发展阶段。 三、国有资本投资、运营公司改革实践启示 （一）找准功能定位 国有资本投资、国有资本改革首先要结合国家及地区发展战略，从找准自身功能定位出发。 国有资本投资公司以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，投资布局具有战略性、前瞻性、标志性的重大项目，推动产业集聚和转型升级。国有资本投资公司改革中需要聚焦主责主业，通过持续做强做优做大主业实业，在关系国计民生的重大行业领域内充分发挥其产业引领作用。 以五家正式的国有资本投资公司为例：国投集团聚焦资本投资领域，重点打造“能源产业”“数字/科技”“民生健康”“产业金融”四大业务板块，做强做优做大国有资本，加快建设世界一流资本投资公司；华润集团聚焦商业领域，通过不断创新生意模式，打造产品和服务品牌，有效地促进了产业发展，业务涵盖大消费、综合能源、城市建设运营、大健康、产业金融、科技及新兴产业六大领域；招商局集团主要业务集中于交通物流、综合金融、城市与园区综合开发、战略性新兴产业，锚定世界一流企业目标，推动传统产业转型升级和战略性新兴产业培育发展；中国建材聚焦材料领域，加快培育具有全球竞争力的世界一流材料产业投资集团；中国宝武致力于构建以钢铁制造产业为基础，先进材料产业、绿色资源产业、智慧服务产业、产业不动产业务、产业金融业务等相关产业协同发展的“一基五元”格局，并以此为基础强化产业生态圈建设，构建新型低碳冶金现代产业链。 相比而言，国有资本运营公司通过资本整合、处置变现、资产证券化等市场化资本运营，实现国有资本保值增值，侧重提升商业类企业的国有资本运营效率，不承担产业发展使命，但也会培育新兴产业。其资本运营模式更加丰富多样，可以采取投资融资、产业培育和资本运作等资本运作手段。 以两家深化试点的国有资本运营公司为例：中国诚通立足“国有资本流动重组、布局调整的市场化运作专业平台”新定位，构建了基金投资、股权管理、资产管理、金融服务及战略性新兴产业培育孵化的“4+1”平台布局；中国国新聚焦运营公司功能定位，探索打造基金投资、金融服务、资产管理、股权运作、境外投资、直接投资、股权运作的“7+3+1”业务格局。 （二）优化治理结构 国有资本投资、运营公司改革是国有资本授权经