欧洲财政展望：基于对2028-2034年多年度财政框架的分析

报告发布日期 欧洲财政展望：基于对2028-2034年多年度财政框架的分析 孙金霞执业证书编号：S0860515070001香港证监会牌照：BXO238sunjinxia@orientsec.com.cn021-63326320曹靖楠执业证书编号：S0860520010001香港证监会牌照：BYB952caojingnan@orientsec.com.cn021-63326320戴思崴执业证书编号：S0860525040001daisiwei@orientsec.com.cn021-63326320 研究结论 ⚫一、6月18-19日欧盟峰会期间，欧盟各成员国基于轮值主席国塞浦路斯修订版本，就2028-2034年多年度财政框架草案展开讨论。该草案最早由欧盟委员会于2025年7月提出，规模约2万亿欧元，较现行1.2万亿欧元大幅扩张。会议期间，各成员国虽然达成部分共识，但是整体分歧严重、阵营分化明显，多个议题悬而未决。我们认为，剖析该框架有助于厘清欧洲财政争论核心、研判未来支出方向及对资本市场的潜在影响。 ⚫二、欧盟委员会在2028-2034年MFF草案中拟分别在收入端和支出端展开变革。 ⚫在收入来源方面，欧盟委员会提出五项新“自有资源（own resources）”，试图构建起覆盖气候治理、循环经济、公共卫生与大型企业治理的多元化财政收入体系。据欧盟委员会官方测算，这五项新“自有资源”预计将为欧盟每年额外带来582亿欧元的收入，由此减轻公共财政的压力。 欧洲防务叙事：告别各自为战，走向有限抱团2026-06-22欧盟未就对华增量贸易措施达成共识2026-06-22怎样看近期中欧经贸关系的定调与变数2026-06-11 ⚫在支出结构方面，欧盟委员会提供的2028-2034年多年度财政框架将以往支出的七大板块压缩至四大板块，试图以目标作为导向划分资金类别，为突发情况下的资金使用提供自由度，但也招来对模糊资金使用边界的批评。在2028-2034年MFF的草案设计中，资金支出依据使用目标被划分为四类：支持个人、地区和共同体，提升竞争力、研究与安全，促进全球伙伴关系与发展和管理欧盟机构。6月16日，欧盟理事会发布公告：欧盟委员会以灵活性应对不确定性的改革思路，以及据此设立的专项基金合并简化，已基本被欧盟理事会认可，但NRPP、ECF、GEF等核心工具的分配规则、权责划分仍处于谈判博弈阶段，资金边界模糊、可能导致的区域发展失衡等争议尚未完全消解。 ⚫三、MFF谈判分歧加剧：制度设计与成员国利益博弈交织。 ⚫三版方案分歧代表着财政框架与理念之争。截至2026年6月，2028-2034年MFF已形成欧盟委员会草案、欧洲议会修订案和塞浦路斯谈判版三个版本。整体来看，塞浦路斯谈判版基本沿袭欧委会框架，而由于谈判版仅供欧盟理事会内部协商使用，尚未纳入欧洲议会修订意见。塞浦路斯谈判版与欧洲议会修订版分歧主要集中于三方面：一是是否设立NRPP以提升资金使用灵活度，背后指向的是制度灵活度、以及欧盟与成员国之间权力平衡的理念冲突；二是是否维持凝聚力政策专款专用，背后指向的是对该政策效果的不同判断；三是欧洲议会主张进一步扩大竞争力基金等创新支出，强调欧盟战略竞争力建设。 ⚫成员国谈判呈现明显阵营分化，以德国、荷兰等为代表的“节俭派”主张控制预算规模，反对新增共同债务和“自有资源”；以意大利、西班牙等为代表的"凝聚之友"则要求维持凝聚力和农业专项资金，拒绝模糊资金使用边界，并支持通过滚动发债偿还NGEU债务。双方分歧本质上源于净贡献国与净受益国利益诉求的差异，也反映出欧盟财政存在的长期制度博弈。事实上，每七年一轮的欧盟多年度财政框架几乎都会陷入谈判拉锯战，各成员国太过执着于自身的利益分配，而往往将突破欧盟发展瓶颈放在了第二位，欧盟在本轮谈判中“很可能再次错失通过集体行动应对共同挑战的机会”。 ⚫风险提示MFF谈判进程不及预期。欧盟财政改革力度不及预期。欧洲财政资源配置方向超预期。 目录 一、近2万亿欧元的拉锯：欧盟新一轮多年度财政框架谈判开局...................3 二、欧盟财政框架改革：收入扩容与支出重构...............................................3 （一）收入来源：拟新增五项“自有资源”收入....................................................................3（二）支出结构：以灵活性应对不确定性，整合四大资金池..............................................4 三、多维博弈交织：三方版本与成员国阵营分化............................................5 （一）三方版本对比：欧盟委员会草案、欧洲议会修订案、塞浦路斯谈判版.....................5（二）成员国阵营分化：“节俭派”vs“凝聚之友”..................................................................6 风险提示........................................................................................................7 一、近2万亿欧元的拉锯：欧盟新一轮多年度财政框架谈判开局 6月18日至19日欧盟峰会召开期间，欧盟各成员国领导人就欧盟2028-2034年多年度财政框架（Multiannual Financial Framework，简称MFF）展开讨论。欧盟财政预算分为多年度财政框架MFF与单年度预算两类，制定MFF的目的在于确保欧盟支出有序进行。根据《欧盟运行条约》第312条，MFF作为单年度预算的前置性框架，为单年度预算确立必须遵循的条款以及各类别的支出上限。 2028-2034年多年度财政框架草案最早由欧盟委员会于2025年7月公布，规模约2万亿欧元，约占欧盟国民总收入的1.26%，远超目前执行的2021-2027年1.2万亿欧元预算水平。本次会议中所讨论的是经轮值主席国塞浦路斯修订后的版本，理想的审核时间线是在2026年底之前达成协议，于2027年通过立法法案，从而确保相关资金能在2028年1月起正常使用。在欧洲理事会期间，各成员国虽然就“全球欧洲基金（GlobalEuropeFund，简称GEF）”、设立欧洲竞争力基金（ECF）等达成部分谈判立场，但是仍对该财政框架草案其余部分阵营分化明显，有诸多议题等待讨论，更不必说后续还需与欧洲议会达成一致。 我们认为，通过对2028-2034年多年度财政框架的剖析，一方面厘清欧洲财政当前的争论核心、各成员国的利益诉求冲突与阵营分化，另一方面能够预判欧盟未来七年财政资源倾斜的重点发力方向，有助于投资者提前识别其对区域资本市场带来的长期机遇与潜在风险。 二、欧盟财政框架改革：收入扩容与支出重构 （一）收入来源：拟新增五项“自有资源”收入 欧盟委员会在2028-2034年MFF草案中提出五项新“自有资源（own resources）”，试图构建起覆盖气候治理、循环经济、公共卫生与大型企业治理的多元化财政收入体系。目前欧盟的收入90%来自四项“自有资源”：传统自有资源即关税、成员国基于增值税的缴款、成员国基于国民总收入（GNI）的缴费、以及基于成员国产生的非回收塑料包装废弃物数量的缴款。 本次五项拟开发“自有资源”具体包括：（1）碳排放交易收入分成，拟划分ETS1板块（即电力、航空领域）收入的30%划归欧盟，剩余70%留存各成员国；（2）碳边界调整机制（CBAM）， 有关分析师的申明，见本报告最后部分。其他重要信息披露见分析师申明之后部分，或请与您的投资代表联系。并请阅读本证券研究报告最后一页的免责申明。 即将进入欧盟的高碳密集型商品关税收入的75%划归欧盟，剩余25%留存各成员国；（3）烟草消费税；（4）基于各成员国报告的未收集电子废弃物（如电脑、智能手机、平板电脑、电视、打印机）数量进行收费；（5）欧洲企业资源（CORE），计划每年向在欧盟运营且年营业额至少为1亿欧元的大型企业收费。据欧盟委员会官方测算，这五项新“自有资源”将为欧盟每年额外带来582亿欧元的收入（以2025年不变价核算），由此减轻公共财政的压力。针对欧洲企业资源设立的“自有资源”是其中争议较大的地方，欧洲工商业联盟普遍质疑其法理依据，认为这将扭曲欧盟内部市场竞争秩序、削弱大型企业竞争力。 （二）支出结构：以灵活性应对不确定性，整合四大资金池 欧盟委员会提供的2028-2034年多年度财政框架将以往支出的七大板块压缩至四大板块，试图以目标作为导向划分资金类别，为突发情况下的资金使用提供自由度，但也招来对模糊资金使用边界的批评。在2028-2034年MFF的草案设计中，资金支出依据使用目标被划分为四类：支持个人、地区和共同体，提升竞争力、研究与安全，促进全球伙伴关系与发展和管理欧盟机构，分别命名为“经济、社会和领土凝聚力，农业、农村和海洋繁荣与安全”、“竞争力、繁荣与安全”、“全球欧洲”、“行政管理”四部分。在第四部分“行政管理”方面，支出相对固定和清晰，相较以往无特殊变革，其余三大类的核心变革如下： 在支持个人、地区和共同体方面，核心变革也是整个MFF草案中最重要的变革在于创设“国家与区域伙伴计划”（National andRegionalPartnershipPlan，简称NRPP），将整合凝聚力政策、农业、渔业、移民和安全等原本独立的资金支出类别，并为每个国家预先分配资金，依据各国情况制定具体的资金使用计划。欧盟委员会认为将资源集中到一个计划中能够增强政策之间的协同效应并提高灵活性，而反对者们则批评NRPP保留大量未分配资金，又有27个各自为政的国家计划，伴随所谓的灵活性而来的是以欧盟预算中央化、削弱凝聚力政策、使地方政府在政策设计和实施中被边缘化等弊病。6月16日，欧盟理事会发布公告称就NRPP的部分内容达成一致，表面将支持设立NRPP以加强欧盟资金使用的灵活性，明确应当加强地方政府在其中的作用。 在提升竞争力、研究与安全方面，核心变革在于设立“欧洲竞争力基金（ECF）”，将整合14个现有的独立项目，优先投资四个主要方面：清洁转型与脱碳、生物技术、数字领导力以及国防工业。欧盟委员会将ECF视作对“德拉吉报告”的直接回应，认为ECF会将投资引导至欧洲需要加强的战略技术与产业领域，最大化每一欧元的使用效率。ECF对提升碎片化资金使用效果的能力毋庸置疑，但批评者们尖锐指出ECF基于“择优制（merit-based）”筛选项目，势必会侵蚀小国利益。6月16日，欧盟理事会发布公告表示支持为欧盟关键事项提供更简洁高效的融资方案，明确应当加入包含针对中小企业的具体措施。 在促进全球伙伴关系与发展方面，核心变革在于设立“全球欧洲基金（Global Europe Fund）”，计划通过该基金统一支持欧盟的对外行动。6月16日，欧盟理事会发布公告称已就“全球欧洲基金”达成一致，同时对框架细节提出调整意见，以期在确保灵活有效的同时加强各成员国在设定战略优先事项和监督执行方面的作用。此外，欧盟理事会强调应注重扩盟事项以及与邻国的关系，加强应对新兴地缘挑战的能力。 整体来看，欧盟委员会以灵活性应对不确定性的改革思路，以及据此进行专项基金合并简化的工具设立，已基本被欧盟理事会认可，但NRPP、ECF、GEF等核心工具的分配规则、权责划分仍处于谈判博弈阶段，资金边界模糊、可能导致的区域发展失衡等争议尚未完全消解。 三、多维博弈交织：三方版本与成员国阵营分化 （一）三方版本对比：欧盟委员会草案、欧洲议会修订案、塞浦路斯谈判版 截至2026年6月，2028-2034年MFF共有三个版本公布，分别为欧盟委员会于2025年7月提出的草案