加强巴布亚新几内亚基于规则的财政框架：巴布亚新几内亚

强化巴布亚新几内亚的基于规则的财政框架 巴布亚新几内亚 岳洲和布兰·韦尔汉 SIP/2025/084 国际货币基金组织（IMF）专题文件由国际货币基金组织工作人员编制，作为与成员国定期磋商的背景文件。此信息基于2025年5月28日完成时可用资料。本文也作为单独的IMF国家报告第25/135号发布。 2025 君 ©2025国际货币基金组织 SIP/2025/084 F重点问题文件IM亚洲和大洋洲部门 加强巴布亚新几内亚基于规则的财政框架由叶周和BrynWelham*编著 由NirKlein授权于2025年6月分发 IMF关注问题论文由国际货币基金组织工作人员准备的，作为与成员国定期磋商的背景文件。基于当时可获得的信息它在2025年5月28日完成。本文也作为单独的IMF国家报告第25/135号出版。 摘要：近年来显著，导致高风险巴布亚新几内亚的公共债务增加了债务困境并暴露了现有财政体系中的重大缺口。本文建议通过引入明确的中债锚和赤字平衡规则来加强当局的财政框架。具体而言，我们考虑将中期债务锚设定在GDP的30%至40%之间，以确保在大多数情况下不会突破60%的债务上限，并使用赤字平衡作为一种操作政策工具来促进公共债务向其锚收敛。 推荐引用：布林·韦尔哈姆，岳卓。2025。加强巴布亚新几内亚的基于规则的财政框架。国际货币基金组织精选问题文件SIP/2025/084 JEL分类号： E27，H30，H50，H61，H63 关键词：[在此处输入] 公共债务，债务锚，财政规则，巴布亚新几内亚 作者邮箱地址： YZhou4@imf.org,BWelham@imf.org 精选问题论文 加强巴布亚新几内亚的基于规则财政框架 巴布亚新几内亚 由周越和韦尔汉编制1 1作者（们）感谢托马斯·赫尔布林格、尼尔·克莱因、法比安·贡盖、米格尔·里卡尔特的悉心指导和评论，以及来自FAD和SPR的自愿评论。 2025年6月 巴布亚新几内亚 精选问题 IMF国家报告编号25/135 这篇关于巴布亚新几内亚的论文是由国际货币基金组织的专家团队作为与成员国定期磋商的背景文件而准备的。它基于截至2025年5月28日完成时可用的信息。 本报告的副本可以向公众获取 国际货币基金组织•出版服务•邮箱：92780•华盛顿特区20090电话：（202）623-7430•传真：（202）623-7201 电子邮件：publications@imf.org网络：http://www.imf.org 国际货币基金组织华盛顿特区 ©2025国际货币基金组织 2025年5月28日 巴布亚新几内亚 精选问题 由YueZhou(APD)和BrynWelham(FAD)编制 已批准 亚洲和大洋洲部门 目录 加强基于规则的财政框架 巴布亚新几内亚2 A.简介2B.巴布亚新几内亚现有的财政框架5C.选择中期财政锚和操作规则6D.校准巴布亚新几内亚的财政锚和财政规则10E.通过公共财务管理改革支持中期财政框架 15F.结论和政策启示17 图例 1.公债及其驱动因素 22. 经济增长与财政状况33.公 债与整体平衡预测44.公债 构成45.法定债务限额与公债56.公债限额分布 107.潜在冲击下的债务路径演变128.财政规则与债务路径 13 表格 1.不同类型财政规则的优势与劣势9 2.不同容差水平下的校准财政锚定11 BOXES 1.中期财政框架的基本要素18 2.小岛屿国家的财政规则豁免条款19 参考文献20 国内生产总值百分比 加强巴布亚新几内亚的基于规则的财政框架 巴布亚新几内亚（PNG）的公共债务近年来显著增加，导致债务困境风险高企，并暴露出现有财政体系中的明显缺陷。本文建议通过引入明确的政治债务锚和预算平衡规则来加强当局的财政框架。具体而言，我们考虑将中期债务锚设定在GDP的30%至40%之间，以确保在大多数情况下债务限额不会突破60%。此外 ，我们建议将预算平衡作为一项操作政策工具，以促进公共债务向其锚收敛，并在长期内维持在该水平。推进公共财务管理（PFM）改革，并结合中期收入策略（MTRS）筹措收入，以及加强支出和承诺控制，对于提高财政框架的可信度也至关重要。 A.简介 图1.公共债务及其驱动因素 公债与初级差额 （公共债务指数，左侧，2007=100。主要收支平衡，右侧） 250 PNG主平衡，右侧PNG 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 -2.0 -4.0 -6.0 -8.0 公共债务的驱动因素 （GDP的百分比） 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 2014201520162017201820192020202120222023 来源：PNG当局和国际货币基金组织工作人员的计算。 残差 200 LIC 外汇贬值 PIC 真实增长 150 实际利率 100 原发性赤字 50 公众变化负债 0 20072009201120132015 20172019 20212023 来源：PNG当局；WEO；以及IMF员工计算。注意：公共债务指数在2007年被归一化为100。 1.PNG的公共债务自全球金融危机（GFC）以来一直在上升，这主要是由巨大的财政赤字驱动的。由于2012-2019年收入的持续下降，部分反映了较低的商品价格，巴布亚新几内亚的财政赤字扩大，并平均达到GDP的4.2%——将其置于所有国家的最高分位数。因此，尽管有正的实际增长，在此期间公共债务翻了一番多，并在2019年达到了40.6%。弱增长、新冠疫情期间的显著财政放松，以及最近基那货币贬值进一步将公共债务推高至接近GDP的55%（图1）。 2.在过去二十年里，PNG已经成为一个资源丰富的国家，现在对资源部门的冲击更加敏感。PNG经济在过去二十年经历了结构性变化，随着主要资源项目开始见效，使资源部门成为关键的经济驱动力。截至2023年，该部门占产出的25%，财政收入的24%，以及总出口的87%。这给财政政策带来了新的挑战。首先，由于增长和财政状况与资源部门冲击和商品价格的积极相关性，财政政策已成为顺周期性的。例如，PNG液化天然气项目的完成在2014年将增长推至双位数，而2014年后的商品价格暴跌则损害了财政状况。这在COVID-19疫情期间尤为明显，波尔格雷矿的关闭和商品对外需求的疲软显著削弱了增长和财政状况。其次，资源收入的波动性对债务可持续性构成风险。在当前阶段，公共财政得益于资源收入的强劲增长。然而，国际经验表明，在经济繁荣时期扩大支出的压力可能导致不可持续的支出规模，使国家在价格反转时面临快速而痛苦的财政调整。最后 ，PNG还面临如何利用资源收入 图2。增长和财政地位 真实增长 (百分号) 16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 非资源增长资源部门增长 实际国内生产总值增长率 16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 财政收入与支出 （GDP的百分比） 30 120.0 25 100.0 20 80.0 15 60.0 10 40.0 收入支出5 石油&天然气价格指数，右侧 20.0 0 0.0 200720092011201320152017201920212023 200720092011201320152017 来源：PNG当局；WEO；以及IMF工作人员的计算。 201920212023 资料来源：NSO和IMF工作人员的计算。 人类发展指数（2022年） （索引范围从0-1） 基础设施接入(2022) 巴布亚新几内亚 120 太平洋岛国平均 4 新兴和发展中亚洲平均 3.5 100 3 80 2.5 60 2 1.5 40 1 20 0.5 0 0 移动蜂窝电力接入(%至少使用的人数)订阅（每100万人）基本饮用水 人们) 服务(%)人口) 道路总长度人均网络 (人/1000人，右侧) 来源：国际货币基金组织工作人员计算，基于世界银行的《世界发展指标》和CIA数据。 要明智地选择行业。虽然该国发展需求很大，应该提高人力和物质资本，但也应避免具有潜在“荷兰病”效应✁顺周期财政政策（图2）。 3.当局采取了一项雄心勃勃✁13年财政修复计划以应对债务风险。1 13年✁预算修复重建计划于2022年预算中提出，旨在2027年实现收支平衡，并在2028年将债务降至40%，至2 033年降至零（图3）。虽然宏伟✁紧缩计划在很大程度上被视为理想化✁，且不具有法律约束力，但它与从20 24年✁3.4%赤字到2033年实现超过GDP8%财政盈余✁目标相符。这种财政紧缩在跨国比较中几乎前所未有 。 4.虽然公共债务有所增加，但其构成已转向更多依赖外部优惠融资以降低债务风险。当公共债务余额增加到高于GDP✁50%时，债权人构成逐渐从商业贷款转向官方多边和双边融资（图4）。与此同时，国内债务占比从2015年约占总公共债务✁80%✁峰值下降到2023年✁50%。最近，由于国内流动性状况显著收紧，国内债务余额进一步下降至总债务✁44%。对外部优惠融资✁日益依赖有助于中期债务可持续性指标✁改善。 公共债务和总体平衡预测 （GDP✁百分比预）测 图3.公共债务和总体平衡 （GDP✁百分比） 公共债务✁构成 图4.公债构成 70 总体平衡，WEO，RHS 8.6 60 公共债务，世界经济展望报告，左上角公共债务，13年计划，左侧 总体平衡，13年计划，右侧（RHS） 7 5.9 50 4.7 40 3.2 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 （GDP✁百分比）（GDP✁百分比） 60 外债内债 50 40 1.7 30 30 0.1 20 20 -1 10 -2.1 -3.1 10 -4.3 0 0 20232024202520262027202820292030203120322033201220132014201520162017201820192020202120222023 来源：PNG财政部和国际货币基金组织工作人员计算。来源：PNG财政部和国际货币基金组织工作人员计算。 5.加强财政框架可以有助于提高其信誉和 降低公共债务风险（框1）。当前财政框架对债务路径缺乏明确性，因为13年规划旨在将债务在2028年降至约占GDP✁40%，并进一步在2033年降至零——这涉及重大整合，将限制政府解决巴布亚新几内亚（PNG）重大发展需求✁能力——而修订后✁财政责任法案（FRA，2023）则建议中期内公共债务应低于GDP✁40% 。关于债务目标✁不明确性可能会损害财政框架✁公信力 1在低收入国家债务可持续性框架（LIC-DSF）下，巴布亚新几内亚✁公共债务被评估为可持续，但存在较高✁债务困境风险和较弱✁债务承担能力。 并且使财政政策复杂化。此外，目前✁财政框架缺乏一个可信✁操作规则来确保实现财政目标：尽管在FRA中存在一个非资源初级收支平衡规则，但只有2024年和2025年✁最新预算参考了这个规则，反映出财政政策与财政规则之间存在脱节。 6.值得注意✁是，维持健康✁公债市场可以✯持增长并促进金融市场发展。理论模型推导了公共部门债务低于某个水平时对增长具有积极影响✁程度。2并且最近✁证据，包括Reinhart等人（2015），强调了公共债务在金融部门发展中✁积极作用，通过提供相对安全✁资产或获得本币计值✁政府资产来实现。政府债券也为储户提供了一种担保形式，这增加了他们投资于风险更大但利润更高✁资产✁可能性，从而深化了金融市场（Kumhof和Tanner，2005）。 7.本文结构如下。第二节将讨论巴布亚新几内亚✁现行财政框架。第三节将讨论巴布亚新几内亚财政锚✁选择和财政规则。第四节将校准财政锚和规则，并为构建财政框架✁退出条款提供一般原则。第五节将提出制度性公共财政管理改革以增强框架✁可信度。 B.巴布亚新几内亚现有✁财政框架 法定债务上限和公共债务 图5。法定债务上限和 （GDP✁百分比） 70公债 FRA2023 60 FRA