北马其顿的税收潜力

北马其顿的税收潜力 袁晓，法顿·苏莱曼尼，阿南玛丽亚·马费蒂 SIP/2026/049 国际货币基金组织的专题论文由基金组织工作人员编制，作为与成员国定期磋商的背景文件。该文基于其完成于2026年5月12日时掌握的信息。此论文也作为单独的国际货币基金组织国家报告第26/124号发布。 2026年6月 国际货币基金组织专题报告 欧洲部 北马其顿的税收潜力 由袁晓、法顿·苏莱曼尼和安娜玛丽亚·马费蒂准备 由尼克·吉吉涅什维利授权于2026年6月发布 国际货币基金组织的专题论文由基金组织工作人员编制，作为与成员国定期磋商的背景文件。该文基于其完成于2026年5月12日时掌握的信息。此论文也作为单独的国际货币基金组织国家报告第26/124号发布。 摘要：本文评估了北马其顿的税收潜力及改革方案，以支持财政巩固并为日益增长的长期支出压力创造空间。税收收入仍为该地区最低，反映了法定税率低、税收支出广泛、税收效率低下以及规模庞大的非正规经济。通过使用涵盖154个国家的随机前沿模型，本文估计其税收潜力约为GDP的21%，这意味着存在约GDP 3.5%的税收差距。弥补这一差距需要扩大增值税税基、理顺企业所得税激励、实施更累进的个人所得税、提高环境与健康税，加强财产税，并改进税收征管。 推荐引文：Xiao, Y., Sulejmani, F., 和 Maftei, A. (2026). 北马其顿的税收潜力. .C.: 国际货币基金组织. 国际货币基金组织选问题文件 (SIP/2026/049). 华盛顿, D 精选问题论文 北马其顿的税收潜力 北马其顿共和国 由袁晓、法顿·苏莱曼尼和安娜玛丽亚·马费蒂准备 1 北马其顿共和国 精选议题 2026年5月12日 由袁晓、法顿·苏莱曼尼（EUR）和安娜玛丽亚·马费蒂（FAD）编制 目录 北马其顿的税收潜力___________________________________________ 2 A.背景__________________________________________________________________________2B. 税收潜力 _________________________________________________________________________5 图例 F 1.财政发展与预计支出压力 _____________________________2 2. 主要税率与税收支出，2025______________________________________3 3. 北马其顿和西巴尔干地区的税收收入构成________________3 4. 北马其顿和西巴尔干地区的税收效率与长期税收活力__________4 5. 世界银行对2020年非正规经济占GDP比重的估计 _____________5 6. 北马其顿估计的税收缺口与潜在 ________________________________6 7. 北马其顿部分税率：能源消费税与财产税 _________8 附件 面板回归____________________________________________________________________ 10 I. 参考文献 ____________________________________________________________________________ 11 北马其顿的税收潜力 本文评估了北马其顿的税收潜力，旨在确定支持所需财政整顿、为不断增长的长期支出压力创造财政空间的税收政策和管理措施。尽管近年来有所改善，但由于法定税率低、税收支出广泛以及非正规经济规模庞大，税收收入仍为该地区最低。通过随机前沿模型分析，估计税收潜力约为GDP的21%，这意味着存在约3.5个百分点的GDP税收差距。该差距可通过有针对性的税收政策改革来弥补，包括扩大增值税征收范围、改革企业所得税、提高个人所得税的累进性、提高环境与健康税，以及加强财产税征管。这些措施应与非正规经济减少和税收管理改进的努力相辅相成，特别是在数字化、电子发票和加强机构间协调方面。 A. 背景 北马其顿需要巨大的财政空间来控制高额财政赤字并应对不断上升的支出压力。疫情过后，财政赤字增加，使公共债务接近财政规则设定的60%上限。90%的政府支出用于当前的非自由裁量支出，预计将在未来几十年内推动大部分预期支出增长。此外，与同行相比，北马其顿的公共资本存量较低，基础设施质量也较差，这凸显了公共投资的需求，同时随着人口老龄化，养老金支出需求预计也将增加。除了支出重新排序之外，通过税收改革和改进合规性来加强税收征管，也可以创造所需的财政空间。 2.该国近年来税收制度基本保持稳定，法定税率在西方巴尔干和CESEE地区中处于最低水平。自2008年起，个人所得税和企业所得税均实行统一10%的税率，而标准增值税率为18%，但可适用5%和10%的优惠税率以及众多免税项目。这些主要税率远低于CESEE地区的平均水平（个人所得税23%，增值税16%）。 CIT和增值税（VAT）分别占GDP的10.5%和21%，而广泛的税收支出进一步降低了有效税率。预计到2025年，税收支出约占GDP的3%（占税收总收入的16.3%），其中大部分来自增值税——约GDP的2.5%，这主要反映了5%税率的大规模应用。尽管从2014年的GDP约16%提高到2025年的18.4%，税收征管有所改善，北马其顿仍继续保持着该地区最低的税收-GDP比率。增值税仍然是主要的收入来源，约占GDP的8.4%，但在西巴尔干同行中表现最弱，低于CESEE平均水平，这表明通过扩大税基以及合理化降低税率和免税额，有显著的收入动员空间。消费税收入相对于区域同行也表现不佳，而个人所得税征管占GDP的3.3%，虽然有所加强，但仍低于CESEE平均水平，企业所得税收益（约GDP的2.1%）也较为温和。总体而言，收入结构突显了与同行之间持续存在的差距，并强调了提高合规性、减少税收支出以及推进进一步税收政策改革的必要性。 1.在此分析中，社会保险缴费（SSC）被排除在外，因为它们通常专款专用，用于资助社会保险福利。这种区分有助于将用于资助政府一般支出的税收与与个人福利资格相关的强制性缴费区分开来。同时，SSC对于评估总体税收楔度和劳动力成本负担仍然很重要，尤其是在国家间的比较中，SSC税率差异显著。 3.较低的税收效率进一步限制了收入表现。如图4所示，增值税C效率仍低于数个区域同行，表明存在税基侵蚀带来的损失。 4.政府致力于提高税收遵从度，减少非正规部门，以支持计划的财政整顿。北马其顿的非正规经济估计约占GDP的33%，据世界银行估计，这一比例明显高于西巴尔干和东南欧国家（不含西巴尔干地区）的26%平均水平，且是西巴尔干地区最高的。5. 2024-28年政府计划明确表明，将维持低税率，同时优先提升国内税收征管能力，主要通过数字化手段实现。打击非正规经济也是公共收入署（PRO）2025-27年战略计划的重点。计划采取的行动包括提高对错误申报的早期发现能力。 税收、开展高级风险分析、实施精准高效审计（通过优先关注易产生非正规经济活动的领域）、强化税务审计计划、以及加强执法与处罚。数字化转型将是减少非正规经济活动、提高合规性的核心，包括升级PRO的电子税务系统（E-PRO）和分析能力，以及强化PRO IT基础设施的可靠性、安全性与可持续性（参见北马其顿2025年 Article IV 报告附件七）。PRO已取得进展，自2026年1月1日起启动电子发票项目的测试阶段。此外，财政部已宣布计划审查税法（包括增值税、个人所得税和企业所得税），旨在简化法规并进一步提高合规性。 B. 税收潜力 5.随机前沿模型是一种计量经济学方法，用于通过分析实际税收收入与潜在税收收入（基于既定基本面）之间的差距来估算一个国家的税收能力。 该国税收收入受影响变量（如GDP、贸易开放度或治理指标）的税收收入；表示统计噪声（如测量误差、外部冲）的称双差。 0 1 在年份 ； − 代表解量；是一个二元量，假服从正分布；以及 捕由于逃税、减免税和行政薄弱等因素偏离前沿（最大潜在收入）的偏差，并提供了收入与潜在收入之差距的解； 是非的税收效率低下。 潜在税收收入表现。它遵循半正态分布。采用真实随机效应，假设时不变异质性不与解释变量相关。税收努力计算如下： 接近1的值表示效率更高。由于结构性、行政性或政策方面的原因，低效率成分捕捉了与约束相关的偏差——这些偏差是在现有基本面（即，例如通过加强治理可能实现的更高税收收入）下评估的。 6.来自154个国家组成的专家小组的调查结果建议，北马其顿目前估计存在3.5%的GDP税收缺口，并具有21%的GDP税收潜力（附件一）。估计的税收缺口规模与西巴尔干地区和欧盟中位数相当。7然而，税收缺口在一段时间内持续存在，表明尚未采取系统性措施来缩小这一缺口。这些结果表明，如果实施改革以减少税收征管中的低效率，北马其顿的税收收入有可能达到GDP的21%。 国际货币基金组织工作人员的估算。 C. 政策建议 税收政策适当性 7.对目标不明确且成本高昂的增值税支出进行合理化调整，应是国内税收征管战略的核心支柱。这包括逐步取消酒店、旅馆和汽车旅馆提供的住宿服务和餐饮所适用的5%增值税低税率，以及餐馆适用的10%增值税低税率。这些低税率导致了显著的税收损失，并且主要惠及高收入消费者和旅游行业。类似地，对使用收费公路的增值税免税是一项目标不明确补贴，它同样 损害了交通基础设施融资中的用户付费原则。旨在激励公民索取财政收据并帮助打击非正规经济（灰色经济）的“MY增值税计划”（MY VAT Program）的有效性也应予以审查，因为此类计划往往行政复杂、容易产生漏洞，并且其效果不如直接支出工具。具有有限免税额和单一税率的广基增值税（Broad-based VAT）是用于国内收入筹集（国内收入征管）最具扭曲性最小和最可靠的工具之一。 8.应削减开放式和目标较弱的所得税优惠政策，以扩大税基并控制财政成本。慷慨的免税政策——尤其是技术产业开发区（TIDZs）内企业的十年所得税假期——导致约20%的所得税收入损失，而其效益尚不明确。对与绩效标准无关的优惠政策进行定期审查和设置到期条款，将有助于巩固税基。类似地，再投资利润抵免优惠过度地惠及成熟且利润丰厚的公司，而限制了初创企业和高速增长企业的参与机会。8 考虑到所得税法定税率已相对较低（10%），且存在财政整顿需求，这项代价高昂的优惠政策可以考虑削减。任何提高法定税率的考虑都应优先于扩大税基。从中期来看，将税率更紧密地与15%的全球最低税率对齐，最终可能简化税制并适度增加收入。 9.个人所得税制更具累进性有助于实现公平与收入目标。虽然个人所得税改革并非国内收入征管的最大杠杆，但它对提升税制公平性发挥着重要作用。北马其顿的个人所得税税率仍大体保持不变，这导致垂直公平性较弱，并损害了收入和效率。劳动所得、服务合同所得与资本所得之间的有效税率差异削弱了个人所得税的再分配能力，并鼓励收入性质的重分类。随着时间的推移，更中性的个人所得税结构将使当局在收入征管上对高额社保缴费的依赖程度降低，从而在缓解劳动力成本压力的同时，提升税收—福利体系的整体累进性。 10.与可持续性和公共卫生目标相关的环境和健康相关税收仍低于其潜在水平。虽然北马其顿的税收框架大体符合欧盟指令，但大多数税率——尤其是汽油、柴油、液化石油气和香烟的税率——仍低于《能