中央加杠杆：化解风险还是转移风险

一、引言
近年来，央地债务结构发生转变，稳增长、化风险、保民生压力向中央财政转移，形成“中央加杠杆”倾向。2026年《预算报告》显示，2026年中央财政拟新增债务6.69万亿元，占比56.3%，高于地方的43.7%；全国财政赤字增量全部列在中央。从2016年至今，中央新增债务占比持续上升，2022年起超过地方，体现“中央加杠杆”特征。

二、中央加杠杆的背景

1. 地方债务风险攀升：

   • 地方债务规模高企（2025年末54.82万亿元，超中央国债41.23万亿元），源于1994年分税制改革后“财权上收、事权下放”导致的地方财权受限，以及为满足经济刺激政策建立的地方融资平台。
   • 地方隐性债务扩张缺乏监管，年均增速超10%，部分地区负债与经济发展不匹配，风险通过金融系统向实体经济传导。

2. 中央加杠杆的化解作用：

   • 中央发行国债可降低地方财政支出压力，优化债务结构（如超长期特别国债用于水利、抗灾等建设）。
   • 中央举债优势（超长期限、低成本、统筹协调）可降低地方融资成本，同步降低利息负担，维护政府信用。

三、中央加杠杆对债务风险的影响

1. 积极效应：

   • 通过中央置换地方债务，降低利息负担，缓解地方财政压力，优化债务期限结构。

2. 潜在风险：

   • 经济转型期存在“中央财政平衡—地方政府平衡—经济增长”的三难问题，若处理不当，可能导致“一管就死、一放就乱”的循环：中央紧缩抑制增长，放松加剧债务风险。

四、财政平衡与风险治理的兼顾路径

1. 财政政策原则差异：

   • 中央政府作为货币发行者，无本币融资约束，应遵循“功能财政”原则（以就业、稳定等目标为导向）。
   • 地方政府作为货币使用者，面临融资约束，需遵循“平衡财政”原则，避免债务违约。

2. 债务结构优化建议：

   • 当前中央债务占比低于地方，存在“风险倒挂”，将地方债务置换为中央债务可缓解地方压力，维持总体可持续性。

五、结论
长期来看，投资主导型增长模式转型将加剧“财政平衡与经济增长”的矛盾。需突破传统平衡财政思想的束缚，基于主权货币制度规律，通过中央加杠杆优化债务结构，理顺央地财政关系，使财政政策在构建平衡型增长模式中发挥更大作用。