使关键矿产可融资：政策工具以释放投资

白皮书 2026年5月 Getty Images 图像： 内容 前言 3 执行摘要5 1简介 1.1关键矿产投资缺口61.2为什么“一刀切”方式失败9 2政策工具包：六种政策干预类别10政策工具 1：upfront capital support 10 政策工具2：离岸转售和需求定位11政策工具3：收入稳定与价格确定性12政策工具4：风险缓解12政策工具 5：结构推动者13政策工具 6：税收和特许权使用费机制13 3 对矿产资源市场进行匹配政策干预 15 3.1成熟市场（例如：铜）163.2新兴市场（例如锂）193.3高度集中的市场（例如：稀土元素）203.4不透明市场（例如：石墨）213.5利基市场（例如，副产品与共生矿关键矿产）22 4. 将政策干预措施与司法管辖区相匹配 4.1低风险、高治理地区244.2中等风险，政策不确定地区264.3国家指导的战略管辖权264.4高风险、脆弱的司法管辖区274.5改革或寻求合作伙伴关系的司法管辖区27 5 对项目生命周期匹配的政策干预措施 29 结论 33末注35贡献者 34 免责声明 这份文件由世界经济论坛发布，作为项目、洞察领域或互动的成果之一。文中所述的发现、解读和结论是世界经济论坛促成的协作过程的成果，并由其支持，但这些成果不一定代表世界经济论坛的观点，也不代表其全体会员、合作伙伴或其他利益相关者的看法。 哥伦比亚大学全球能源政策中心感谢其赞助商为了支持其在关键矿物融资方面的工作，特别是对蓝海基金会和宝马基金会的认可。 © 2026 世界经济论坛。版权所有。未经许可，禁止转载。可能以任何形式或通过任何手段进行复制或传播，包括影印和录音或通过任何信息存储和检索系统。 序言 乔纳森·普莱斯董事长兼首席执行官，特克资源 Jason Bordoff创始人，哥伦比亚大学全球能源政策中心 杰里米·维尔主席，Trafigura集团 Darryl White BMO金融集团首席执行官 在这样一个技术可能性非凡的时刻，我们的集体进步仍然根植于物质世界。关键矿物的可用性日益影响我们部署能源技术、扩大数字经济和加强全球安全的速度。从用于电气化的铜和锂到用于半导体的稀土，这些投入支撑着21世纪的竞争力和主权。 报告重点关注一个实际限制因素：不是地质稀缺，而是投资准备就绪。许多项目面临其风险特征——长的前置期、高初始资本需求、许可复杂性、政策不确定性——与私人资本要求不匹配。铜说明了这一挑战：尽管预计到2035年供应短缺将达到30%，但投资预测显示到2030年将出现2.5万亿美元的差距。如果没有足够的铜供应，电网、电动汽车、数据中心和防御技术可能无法按照预期速度扩大规模。 预计未来几年需求将显著增加。满足这一需求需要以更少的资源做更多的事情：提高材料效率，扩大循环经济和二手市场，以及在可行的情况下加快创新和替代。然而，加强初级供应仍然至关重要，尤其是在终端需求增长速度快于替代品供应能力的地方。 没有任何单一金融工具可以解决跨不同矿产和背景的投资障碍。调动资本需要针对市场结构、项目阶段和司法风险特征进行量身定制的干预，同时明确公共、私营和发展金融的作用。 为了应对这些挑战，世界经济论坛通过其“确保能源和技术矿产”（SMET）倡议，并与金融界合作，编制了这份报告，以推动加强关键矿产价值链和释放投资的实际解决方案。 目标不仅是增加供应，还要使其多元化。在关键矿产价值链的上游阶段集中，会暴露于中断风险，对工业竞争力、技术部署和能源安全产生连锁反应。要构建更分布化和弹性供应网络，需要跨领域协调行动。 在这样一个地缘战略考量塑造资源提取、加工和贸易的时代，对矿产资源的争夺不必然是零和博弈。通过更明确的风险分配、可靠的政策框架和合作方法，对多元化市场的投资可以加速发展并构建更坚实的全球供应基础，包括支持增长、安全和能源及数字技术的及时交付等共同目标。 各国政府、产业、金融机构和开发金融伙伴应加强有利条件，部署能够吸引而非排挤私人资本的催化工具。 对于资源丰富的国家而言，这种多元化发展驱动力是独特的机遇，将自然资源优势转化为持续增长和长期经济发展。 执行摘要 解锁政府和产业链寻求的具有弹性的矿产资源，需要针对性的金融工具以降低投资者的风险。 关键矿产坐落在能源技术提供、工业竞争力和经济韧性交汇之处。预计本世纪需求将上升，但投资和产能拓展在矿产、司法管辖区和价值链各阶段依旧不均衡。束缚往往不是地理资源或资金短缺，而是银行信用；许多项目仍缺乏主流私人金融所必需的风险分配、收入确定性交付信心。 早期资本支出（CapEx）和建设风险。 2.采购采购和需求锚定预先支付和战略储备，以增强收入和市场准入。 3.:收入稳定和价格确定性合同、差价合约以及价格下限，在波动性或弱基准削弱债务承受能力的情况下。 一些障碍与其他资本密集型行业的障碍相似：前期成本高、开发周期长、许可和社会认可度复杂、基础设施需求以及政策或财政不确定性。然而，关键矿产还带来了三个额外的摩擦： 4.政治风险保险风险缓解和完成保证，针对高风险司法管辖区和脆弱的政策环境。 5.允许改革，共享结构支持性基础设施和公共地球科学以减少时间、成本和不确定性。 尽管经常被归为一类政策，但它们并不是一个单一的市场。价格透明度、流动性和合同规范因矿产和产品规格的不同而差异显著，限制了价格发现和对冲。 6.生产税收和特许权使用费机制以及改善边际经济的投资信贷。 本文通过矿物原型框架阐述，为何干预措施必须根据市场结构而有所不同。在成熟、流动性强的市场（如铜市场），限制因素通常存在于许可、基础设施和交付风险，使得促进条件及风险转移工具比价格支持更为重要。在高度集中的价值链（如稀土）中，可能需要需求锚定和收入风险工具来建立可行的非在位供应。在波动的新兴市场（如锂市场），合同结构和针对性的收入稳定措施有助于项目完成财务闭合。在透明度低、以规格驱动的市场（如石墨市场），资格途径、采购确定性和市场透明度往往是决定性的。对于小型副产品市场，针对性的成本分担和战略采购可以释放增量供应。 在关键处理和精炼步骤上的关注，可以塑造离场条款并增加新项目感知的市场准入风险。 资格周期和买方规格可能会延迟收入可见性，即使生产已经可行。 这些动态意味着一刀切的方法，无论是广泛的补贴计划还是未区分的资金，通常都忽略了约束性限制，导致结果不均，并且未能吸引私人资本。要提供有弹性的供应，策略必须设计成使项目在资本目前停滞的具体市场和阶段具有融资可行性。 本文提出了一种风险管理框架，该框架将干预措施与三个维度相匹配：矿产市场结构、管辖风险特征和项目阶段。目标是将公共工具部署在最能有效吸引其他资本来源的地方，随着风险降低和项目成熟，逐步减少支持。 在不同情境下，信息是实用的：精确性和顺序至关重要。该框架帮助用户识别特定矿物、管辖范围和阶段的约束条件，然后选择适合目的的最小工具集，以缩小可融资差距并吸引资本。通过这种方式，有针对性的干预可以将战略优先事项转化为投资准备好的管道，加速交付、多元化、弹性和可持续性，同时确保公共资源释放而非取代私人资本，并促进竞争性市场。 框架将工具分为六个政策杠杆，每个杠杆都与一个独特的约束相联系： 1.补助金，预先资本支持、优惠贷款和担保以应对 简介 对关键矿产的需求正在上升，但当风险、时间表和收益难以保证时，投资的增长并不稳定。 1.1 临界矿产投资缺口 尽管长期需求预测强劲、政策动力不断加强，对关键矿物的私人投资1未按必要速度扩大规模。在矿产和司法管辖权方面，约束通常是银行可接受性：许多项目尚未提供主流私人金融所要求的必要风险分配、收入确定性和交付信心。对于贷款人和长期投资者来说，一旦技术复杂性、漫长的交付时间表和政策不确定性被定价，风险调整后的回报可能缺乏吸引力。 对于放贷者和长期投资者而言，一旦将技术复杂性、长期交货时间和政策不确定性纳入考量，风险调整后的回报可能缺乏吸引力。 并且采购规则、透明的资格要求和将需求转化为可预测收入的合同机制。 政策和贸易动态又增加了一层不确定性。对于许多转型性矿物，供应——尤其是加工和提炼——仍然集中在少数几个司法管辖区。这可能导致瓶颈：当贸易措施发生变化，或者发生中断时，短期内替代来源可能有限。 关键矿产项目通常需要大量的前期资本投入，面临漫长且有时不可预测的许可流程，并承担着从地质不确定性到成本超支的实质性执行风险。尽管国际能源署（IEA）和其他组织指出需求增长强劲，2这并不总是转化为贷款人可以承保的短期价格信号或合同结构。对于几种矿物，价格波动或透明度低，对冲工具有限，降低了收入可预见性，提高了资本成本。 在高度集中的市场中，出口许可、关税或相关措施的变化可能导致价格波动、合同不确定性和交货延误。图1说明了能源相关战略矿产精炼行业的集中度，图2展示了选定矿产的采矿和精炼领域的集中度，突出了多元化机会和脆弱性最明显的领域。综合考虑这些因素，可能会降低收入确定性并提高感知风险，增加资本成本并推迟最终投资决策。这造成多元化雄心和投资结果之间的持续差距。铜说明了这一挑战：尽管预计到2035年供应缺口将达到30%，尽管预计到2035年供应缺口将达到30%，尽管预计到2035年供应缺口将达到30%，尽管预计到2035年供应缺口将达到30%，尽管预计到2035年供应缺口将达到30%，尽管预计到2035年供应缺口将达到30%，尽管预计到2035年供应缺口将达到30%。3投资预测显示到2030年将存在2500亿美元的差距。尽 管近年来投资有所回升，2023年增长了14%，但2024年增长速度放缓至仅5%。 相关限制在于对需求信号和商业安排的有限组合，这使得投资者对未来的现金流转感到有信心。有限的中游处理能力使得难以确保可靠的买家和长期合同。在很多情况下，虽然需求存在，却依赖进口，或是通过全球供应网络间接供应，仅有少量本地伙伴能签订可融资的销售合同。在此背景下，“需求拉动”并不仅指最终消费，还涉及有投资级别买家的市场和清晰的、可预见的营销路径；例如，明确规定 为了更有效地解决此类投资缺口，本文提出了一种结构化方法来降低风险，该方法将金融和政策工具与矿产资源市场结构、管辖风险和项目阶段联系起来，以确保干预措施在最具约束性的地方提高银行的可行性。 1.2 为何“一刀切”行不通 关键矿产虽然常被归入同一政策类别，但并非单一市场。每种矿产在市场结构、参与者、定价机制、终端需求以及风险特征上都有所不同。因此，没有一条通用的路径可以实现银行化。政策措施和金融工具必须针对具体矿产和产业链中的特定环节进行定制，从开采到提炼，再到终端制造业，其中价格形成、需求驱动和风险分配存在显著差异。 关键矿产不是一个单一市场：每种矿产在市场结构、参与者、定价机制、终端需求和使用风险特征上都有显著差异。 指定标准化的期货合约至少在一个主要交易所。有限的中间代理可能制约流动性，放大波动性，并增加感知的市场风险，从而阻碍金融机构进入。 相反，许多矿产贸易在双边基础上进行，其条款根据纯度、加工水平和终端用途规格而有所不同。快速市场、基准矿产智能和标普全球等价格报告机构（PRAs）支持价格发现，而美国地质调查局（USGS）名单上的三分之二以上矿产都由PRAs追踪。然而，与交易所交易市场相比，透明度仍然不均，这使得银行和投资者难以评估项目价值、评估下行风险和构建对冲，这往往导致融资成本更高。 在成熟的大宗商品，如铜和铝，流动性及金融支持通过中介加强。包括伦敦金属交易所（LME）和上海期货交易所（SHFE）在内的主要交易所，提供标准化的期货合约，实现套期保值、价格发现和透明度。大型贸易公司通过采购协议、预付款结构和更强的市场基本面洞察力进一步降低风险。这些机制有助于传统金融机构更有信心地参与其中。 这些差异决定了哪些干预措施是有效的。铜自1877年以来一直在伦敦金属交易所交易，2024年全球矿山产量约为2300万吨，且在多个交易所拥有深厚的流动性。相比之下