关于关键矿产贸易多边协定的设计及加强关键矿产供应链弹性的政策行动的评论

贝亚·斯皮勒，迈克尔·托马，玛德琳·克雷格-谢克曼 公共评论 2026年3月 2026年3月19日 美国贸易代表办公室华盛顿特区西北17街600号邮编：20508收件人：政策高级总监约瑟夫·沙利文 尊敬的格雷尔大使： 代表未来资源（RFF），我很高兴分享对美国贸易代表办公室（USTR）关于拟议的关于关键矿产贸易的多边协议设计及加强关键矿产供应链韧性的政策行动的配套评论[USTR–2026–0034]。 RFF是位于华盛顿特区的独立非营利研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与，改善环境、能源和自然资源决策。虽然鼓励RFF研究人员提供他们的专业知识以供政策决策参考，但在此表达的观点仅代表个人作者，可能与RFF其他专家、官员或董事的观点不同。RFF不对具体政策提案表态。然而，RFF致力于成为最值得信赖的研究洞察力和政策解决方案的来源，引领健康的环境和繁荣的经济。 为此，鉴于政策在定价和市场特征中将发挥的重要作用cs，RFF研究人员受到美国贸易代表办公室（USTR）评估旨在增强关键矿物更安全供应并提高美国关键矿物供应链整体韧性的政策行动意愿的鼓舞。在比亚·斯皮勒博士的领导下，我们针对美国贸易代表办公室请求的各个主题提供了以下评论。这些评论基于基础经济学原则，包括国家间专业化（尤其是与拥有急需矿物重要供应的国家）的竞争优势以及在不同生产国之间供应链的多元化。最终，我们相信，在贸易联盟中如何实施这些原则尚不明确的情况下，无法计算出考虑中的价格、定价方法和价格调整政策。 如果您有任何问题或需要更多信息，请联系比娅·斯皮勒博士。bspiller@rff.org. 真诚地 卡洛斯·E·马丁博士，研究与政策融入副总裁 评论关于战略性矿产贸易多边协议的设计以及增强关键矿产供应链韧性的政策行动 贝亚·斯皮勒研究员，未来资源运输项目主任，（202）328-5029bspiller@rff.org Michael Toman，资源未来高级研究员，（202）328-5095toman@rff.org Madeline Craig-Scheckman，博士研究生，东北大学公共政策与城市事务学院，RFF关键矿产研究实验室学者craigcheckman.m@northeastern.edu 简介 我们向美国贸易代表办公室（USTR）提交以下评论，以响应其对加强关键矿产资源供应链弹性的多边协定及协调矿业进口关税的征询意见。在我们看来，对于这样一个协议，核心的设计问题是如何在保持国际合作伙伴关系的同时，帮助构建可靠的、可扩展的关键矿物供应替代方案。 在联盟层面的弹性和国家级别工业政策目标，包括回流本地，之间存在着内在的张力。如果联盟的目标是以合理的成本实现供应链弹性，则协议的结构应旨在促进友好回流，并允许成员在其具有比较优势的领域进行专门化——无论是在采矿、提炼、加工还是下游制造业中——而不是假设这些活动必须在每个成员国内部进行。 实际上，提高供应链韧性意味着在矿物开采（尤其是加工能力）方面增加地理多样性。这种多元化可能会减少中国的市场份额，并且这将被中国视为一项重要的贸易措施。对中国施加的负担以及他们在其他市场的报复风险，将取决于中国关键矿物市场份额减少的速度和程度。 充分的多元化并不需要从这些市场中排除中国。相反，它要求确保购买者拥有大规模的可靠替代品。什么样的“充分”多元化会因矿产和市场结构而异。这最终是一个需要有意和明确作出的政策选择，因为它影响着联盟的结构、定价（或其他协调）的设计，以及至少在短期内价格可能需要上涨，以促进投资。 此外，联盟还可以从其会员以外的供应增长中获益。如果联盟以外的生产商和加工商，但不与禁止的外国实体有关联，增加产量，这仍然可以通过扩大可选择的方案集来提高弹性。 几个考虑因素界定了使用以中国进口关税支持的联盟范围最低价来同时减少中国主导地位和扩大联盟能力的挑战。首先，矿产生产的规模是一个约束性限制。许多盟国目前只生产和加工中国产量的一小部分。如图1所示，具体矿产的各部门参与者（以及，事实上，Pax Silica参与者以及MSP/FORGE参与者）的总体加工能力可能只是中国能力的一小部分。在具有这种集中度的市场上，用以推动必要的新投资以实质性取代中国的关税将不得不极高。这可能导致重大扭曲和广泛的消费品价格影响。 其次，维持一个多国关税制度本质上具有挑战性。各成员国出于多种原因，包括：（1）国内成本压力，（2）中国报复或谈判压力，以及（3）与中国的大规模非矿产贸易，都有放松或取消关税的动机。维持合规性可能需要监控、执法和可信的惩罚。即使有这些规定，中国报复的风险可能会随着时间的推移考验联盟的凝聚力。 第三，仅靠关税并不能保证新的矿产开采和加工能力将在美国建立。如果支持的价格产生了投资信号，联盟内的公司会竞争向市场提供供应，新项目可能位于集团内成本最低的地方——这不一定是在美国。因此，美国的政策应该明确其首要目标是（a）通过多元化的非中国能力减少对中国的集中依赖，还是（b）最大限度地扩大国内工业发展，然后据此调整工具。 最后，在强大的投资激励和短期可负担性之间存在固有的权衡。更高的关税可以加速投资，但它们也会提高投入成本，并可能导致下游制造商和消费者面临高价格。因此，任何依靠关税支持的最低价格方法的做法都需要明确权衡供应链韧性带来的好处与市场扭曲带来的价格影响。在开发新产能的同时，可能需要采取补充措施以减轻成本过度转嫁。 A. 协议范围对关键矿产和贸易伙伴的优先排序 1. 在将某些关键矿物（由美国地质调查局[USGS]定义）纳入多边协议范围时，应考虑哪些因素？特别是，如何评估每种关键矿物以供美国政府进行优先级排序和范围决策？ 加工在整个关键矿物的市场份额高度集中，这导致供应链出现瓶颈，从而在潜在的价格和供应冲击方面造成脆弱性。因此，矿物加工应成为关注的重点，同时扩大高度集中的提取源地的地理多样性。 美国地质调查局计算了关键矿物的各种“关键性”指标。其中一部分计算反映了在关键矿物供应量下降的情况下，如果经济产出潜力减少，将如何反映。物理替代可能性。然而，损失可能。可用性并非长期的主要弱点。最终，如果中国减少特定关键矿物的 总出口，买家将不得不为此支付更多——尽管供应链重组以将可用供应分配给出价最高者可能会带来一些短期中断（对于非常重要的、小批量稀土可能会有一些例外。然而，这些可以储存起来，从而减轻供应对价格的影响）。 价格一个更具信息量的漏洞指标是矿物的影响因此，在联盟可能优先考虑的众多关键矿物中，可以考虑优先考虑那些价格跳跃可能产生更严重影响的矿物。例如，离岸风力涡轮机在必要时可以使用效率较低的电磁铁，而稀土价格上涨导致半导体成本增加可能会对其供应链产生更广泛的影响。 3. 我们如何确保对具有不同市场结构而自然共生的矿物的差异化处理不会损害多边协议的整体效力？请提供具体例子。 关键问题是设想了何种差别待遇。正如所提到的，该联盟应优先关注那些被视为更容易受到外国市场主导地位影响的临界矿物。例如，假设中国对这样一种矿物拥有主导地位，并且它对自然共生矿物的市场也有不受欢迎的影响。在这种情况下，联盟必须决定任何共生矿物是否是联盟努力建立非中国能力的目标。如果对共生矿物的答案是肯定的，那么它也应该是联盟努力的重点。如果共生矿物在相对固定的比例中发现（即，某些矿物在矿石中一起被发现并以固定的比例提取），那么增加非中国的一种矿物的产量必然会导致另一种矿物的产量增加。 在这种情况下，若共生矿不被视为联盟努力的优先事项，则无需采取行动。随着对中国易受攻击矿产的供应能力的提高，它们的产出也将增加。相反，如果中国易受攻击矿产的供应随着其他供应商市场份额的增长而下降，那么中国共生矿产的供应也将下降。这是干预性质的必然结果，应在市场中发挥作用。然而，如果这些共生矿产是某些行业的重要投入，中国供应的减少可能导致短期内短缺或价格波动，需要联盟成员制定应急计划。例如，依赖这些矿产的行业可能需要确保替代来源，保持战略储备，或制定灵活的采购策略，以减轻供应中断带来的风险。 4. 应考虑哪些贸易伙伴参与多边协议，原因是什么？ 任何具有先进工业经济或快速发展的工业经济的非禁止外国实体（PFE），如果是关键矿物的重大使用者，并且能从地理供应多样化中受益，都可能成为联盟的候选人。任何在关键矿物加工或提取（尤其是稀土元素）方面具有比较优势的非PFE经济体，也可能发现加入联盟以协调其投资计划与联盟多样化供应的努力是有益的。 或者，那些试图将债务转向中国的国家可能因为对进口关税作弊的低激励而成为特别合适的候选人。 B. 确定目标或参考价格范围，适用于范围内的关键矿产 1. 应该如何计算各种关键矿物的目标价或参考价的方法有哪些？ 这是一项非常困难的练习。国防高级研究计划局最近开发了一种矿物定价工具，这可能有助于确定基准价格，以下价格可能更有理由采取反倾销措施。即便如此，如果存在过剩的供应能力，出口商仅通过低于长期边际成本的价格销售，也不一定是在进行掠夺行为。估计一个更高的目标或参考价格，以便联盟实现特定的地理供应多元化目标，是非常困难的。 更广泛地讲，优先考虑目标或参考价格的目标至关重要。《联邦登记》文件指出，“美国贸易代表办公室寻求公众对以下贸易政策的意见：增加国内对开采、精炼和加工的关键矿物的可获得性；鼓励关键矿物及其衍生物的开采、加工、精炼和生产的回流；以及在不同志同道合的贸易伙伴之间多元化开采、精炼和加工的关键矿物及其衍生物的来源。”这涉及到三个可能并不完全一致的目标。 例如，鼓励本土化生产的第二个目标与基于联盟实施以关税为基础的参考价格的方法不相一致。在这种情况下，关键矿产项目将出现在成本效益最高的地点，而这些地点可能不是国内。多样化的第三个目标可以通过维持统一的关税最直接地得到解决。虽然确定适当的水平可能很困难，但统一的关税可能允许在联盟内部出现低成本的开采和加工。这也通过增加国内市场的供应安全来支持第一个目标。然而，通过关税限制进口可能会预期导致国内价格上涨，从而提高获取我们所需矿产的成本，进而阻碍实现第一个目标的进展。 2. 目标价格或参考价格应多久调整一次以反映市场动态？ 联合政府将无法预先知道需要哪些目标价格以诱导对更多样化供应的投资。因此，在设置足够高的目标价格以提供所需激励的过程中不可避免地需要进行一些尝试和错误。选择过高的目标价格将是浪费的，而且有可能会出现任何足以实现预期结果的高价格都可能导致市场扭曲和消费者价格上涨加剧，从而使问题变得更糟。 考虑到使用目标价格来增加更多地域多样性供应的激励措施的目标，一旦确定了合适的价格水平，保持相对稳定的目标价格具有优势。 已被识别。如果国际经济衰退导致需求远低于产能，联盟的目标价格可能会暂时降低。 3. 参考价格应在多大程度上反映不同市场在提取、加工和精炼成本上的差异？ 地理多元化的目标最好通过一个单一、明确且适用于所有相关市场参与者的参考价格来实现。例如，如果联盟国家A因为比联盟其他国家拥有更高的开采和处理成本而设定一个更高的参考价格，这将不利于联盟稳定性和干预成本。在这种情况下，让开采和处理能力出现在一个成本较低的国家，而不是提高国家A的关税，将更加经济高效。 4. 我们如何确保目标价或参考价足够支持合理的、风险调整后的回报？ 确保合理的、风险调整后的回报不应该是直接的政策目标。相反，目标应该是一个参考价格，以防止掠夺性低价竞争，并为联盟参与公司提供争夺扩大市场份额的切实机会。鉴于中国在该领域拥有丰富的经验，具有一定的成本优势，因此，目标价格略高于中国最低成本覆盖价格的估计可能是必要的。对所需价格溢价进行的估计必须认识到，地理多元化本身需要相当长的时间才能有效实现既定的政策目标。 C. 关键矿产的价格调整机制 1. 美国以及其他多边重要矿物贸易协议的参与方可以通过哪些机制来设定重要矿物的最低价格，或者以其他方式确立一个稳定的市场价格，以促成和维持对协议各方采矿和加工扩建的投资？ 在不同的多边