山河行系列研究报告：特债资金、普惠齐鲁、应急转贷政策探究——山东省城投债务化解政策梳理

山东省省级化债政策 2024年山东省提出制定全省防范化解地方债务风险一揽子方案，强化政府债务、隐性债务、城投债务“三债统管”，坚决遏制增量、消减存量，债务风险防控取得积极成效。 山东省省级化债政策资金来源 2023年至今（2026年4月28日），山东省（含计划单列市青岛市）的特殊再融资债和特殊新增专项债规模为5,302.49亿元，位居全国第四位，仅次于江苏省、贵州省以及湖南省。 普惠齐鲁公司遵循“政府引导、市场运作、规范管理、防范风险”的原则开展相关投融资业务，主要通过信保基金、周转基金等业务模式，对市县城投公司提供流动性支持；通过增信担保、资产盘活等模式，增强城投公司“造血”功能。 山东省组建以市场化模式运作省级企业应急转贷基金，由山东新动能基金公司和山东省中小企业普惠金融平台管理运营。 化债政策现状与效果 山东省自“一揽子化债方案”实施以来，山东省逐步构建起地方债务化解体系，其核心特征可概括为“省级统筹、按需倾斜、一市一策”。各地市化债工作呈现出鲜明的差异化布局，各地因地制宜形成了各具特色的化债路径。从化债成效来看，山东省在融资成本压降、债务结构优化、平台转型退出三个维度均取得了阶段性显著效果。 风险提示： 数据统计口径与数据误差、宏观经济超预期 内容目录 1.山东省省级化债政策...........................................................................41.1管控框架：“三债统管”机制...............................................................41.2核心目标：2028年底存量隐性债务清零....................................................42.山东省省级化债政策资金来源...................................................................52.1特殊再融资债及特殊新增专项债...........................................................52.2普惠齐鲁政策...........................................................................82.3应急转贷基金...........................................................................92.4银行支持及银团贷款置换................................................................113.各地市化债政策..............................................................................133.1省级化债资源获取......................................................................133.2市级化债政策与债务管控................................................................153.3化债效果..............................................................................173.4平台退出与市场化转型..................................................................184.总结：化债政策现状与效果....................................................................194.1省级化债政策框架与多元化资金来源......................................................194.2各地市差异化化债实践..................................................................194.3化债效果总结..........................................................................205.风险提示....................................................................................20 图表目录 图表1：2023年以来山东省化债政策情况..........................................................4图表2：2023年-2026年全国化债资金规模情况（单位：亿元）......................................5图表3：2023年-2026年山东省（含青岛）特殊再融资债及特殊新增专项债发行规模情况（单位：亿元）...6图表4：2026年至今山东省（含青岛）特殊再融资债及特殊新增专项债发行明细........................7图表5：山东省普惠齐鲁投资有限公司股东结构....................................................8图表6：山东省普惠齐鲁投资有限公司对外投资企业................................................9图表7：山东省应急转贷基金的资金申请与使用流程...............................................10图表8：山东省应急转贷基金的资金成本.........................................................11图表9：山东省应急转贷基金使用额度约束.......................................................11图表10：山东省金融资产管理股份有限公司业务架构..............................................13图表11：财金企业联盟组织架构................................................................13图表12：2023-2026年山东省其他地市省级化债资源获取情况.......................................14图表13：2023-2026年山东省其他地市市级化债政策...............................................16 图表14：2026年一季度山东省城投平台退出情况..................................................18图表15：2026年一季度山东省市场化经营主体情况................................................19 1.山东省省级化债政策 1.1管控框架：“三债统管”机制 2024年4月23日，山东省人民政府在《坚决贯彻落实总体国家安全观深化以高水平安全保障高质量发展的山东实践》中提出，制定全省防范化解地方债务风险一揽子方案，强化政府债务、隐性债务、城投债务“三债统管”，坚决遏制增量、消减存量，债务风险防控取得积极成效1。山东省将三类债务全部纳入省级穿透式监测与统筹管理范围，实现债务“借、用、管、还”全流程闭环监管，从制度层面避免“一边化债、一边新增”的情况。2024年7月27日，山东省人民政府提出全面落实防范化解地方债务风险一揽子方案，分类推进政府平台市场化转型，并明确提出由山东省财政厅、省委金融办、人民银行山东省分行、山东金融监管局作为牵头单位2。“三债统管”标志着山东将对三类债务进行统一监测与统筹管控，提升了城投平台债务的管理层级。 1.2核心目标：2028年底存量隐性债务清零 山东省严格落实中央防范化解地方政府债务风险的系列部署，在制定出台全省防范化解地方债务风险一揽子方案的基础上，于2025年6月6日通过山东省人民政府正式印发的规范性文件《山东省人民政府关于推进财政科学管理的意见》（鲁政发〔2025〕8号），明确提出“确保2028年年底前存量隐性债务‘清零’”的刚性化债核心目标，该目标配套建立政府债务、隐性债务、城投经营性债务“三债统管”全口径穿透式监管体系，将不新增隐性债务划定为不可突破的铁律，同步推进融资平台市场化转型、高息存量债务系统性置换、省级化债资金统筹调度等系列配套举措，坚决遏制隐性债务增量、有序化解存量，构建起债务风险全流程闭环管控的长效机制3。 2.山东省省级化债政策资金来源 2.1特殊再融资债及特殊新增专项债 特殊再融资债是由财政部统一核定额度、专项用于置换经认定的存量隐性债务的地方政府再融资专项债券，是山东省化解隐性债务的政策性工具，区别于普通偿还到期债务的再融资债券。 特殊新增专项债的核心用途是化解地方政府存量隐性债务，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8,000.00亿元专门用于化债4。 2023年至今（2026年4月28日），山东省的特殊再融资债和特殊新增专项债规模为5,302.49亿元，位居全国第四位，仅次于江苏省、贵州省以及湖南省。 2.1.1特殊再融资债及特殊新增专项债规模 2023年至今，山东省（含青岛）特殊再融资债及特殊新增专项债发行规模呈现稳步推进态势，累计发行规模达5,302.49亿元，其中2023年发行401.49亿元，2024年发行1,965.00亿元，2025年发行2,071.39亿元，2026年至今发行864.61亿元。 青岛市作为计划单列市，同期单独发行规模合计750.54亿元，2023年暂无发行，2024年发行232.00亿元，2025年发行340.54亿元，2026年至今（2026年4月28日）发行156.43亿元，青岛市发行规模纳入山东省（含青岛）整体发行规模统一核算。 来源：ifind，国金证券研究所备注：2026年数据为截至2026年4月28日 2.1.2特殊再融资债及特殊新增专项债拨付原则 拨付原则方面，山东省财政厅对特殊再融资债及特殊新增专项债额度实行省级统筹、向下倾斜分配，优先向高风险区域、化债任务重的市县倾斜，全部下沉至市县使用5，不滞留省级。2024-2026年，潍坊市获得隐性债务置换债券额度590.00亿元，额度居全省第一位，获批财政部隐债化解试点特殊再融资债196.20亿元，占全省试点额度的70.00%6， 2.1.3特殊再融资债及特殊新增专项债成本压降情况 通过发行使用低息的地方政府债券优先置换利息高、期限短、风险大的隐性债务，极大降低了债务利息支出和到期债务的偿还、接续压力7。 以长换短，将短期债务置换为10年期、15年期、20年期、30年期为主的长期政府债券，延长债务期限，缓解短期偿债压力。 以低换高，显著缓解债务压力。2026年以来，山东省（不含青岛市）发行特殊再融资债及特殊新增专项债的票面利率在1.93%到2.55%之间，青岛市发行特殊再融资债及特殊新增专项债的票面利率在1.92%到2.52%之间，有效降低地方政府债务的融资成本。 2.1.4特殊再融资债及特殊新增专项债使用要求 发行额度上，地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券，新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下