“十五五”规划与电价新政下火电的功能定调：从“主力”到“兜底”

文/段宏昱、房思旗 摘要 当前进入“十五五”规划周期，2026年3月，我国第十五个五年规划纲要正式发布，叠加2026年初我国最新电价政策的全面落地，火电功能定位正式从“电量供应主力”转变为“电力系统兜底保障者”。火电作为我国电力系统的核心组成部分，长期以来承担着保障电力供应、稳定电网运行的关键使命，从“十一五”时期的“绝对主力”到“十四五”时期的“兜底雏形”，火电的功能定位始终与我国能源发展规划、电力供需格局深度绑定，从“主力”到“兜底”的深刻转型不仅是能源绿色低碳转型的必然要求，更是电力系统安全稳定运行的现实需要。 一、功能演进概况 火电的功能定位始终随国家能源政策导向动态调整，“十一五”至“十四五”期间，我国火电行业历经规模扩容、结构优化、清洁转型到兜底保障的完整演变，角色从主力电源逐步转向系统支撑电源。 “十一五”时期火电主力地位突出，装机与发电量年均增速分别达13.26%、10.63%，政策大力推进煤电一体化与“上大压小”，明确“优化发展火电”，为后续结构调整埋下伏笔；“十二五”时期火电发展明显放缓，政策重点淘汰落后小火电，新能源增速显著高于火电，电价与环保深度挂钩，中电联提出“两部制”电价建议，火电在保供同时强化环保约束；“十三五”时期火电增速继续放缓，国家严控煤电新增产能，结束规模扩张并推动超低排放、节能与灵活性“三改造”，电价由标杆电价转向电力市场化交易，多地试点调峰调频等辅助服务市场，火电从主力电源向调节电源转型；“十四五”时期火电装机与发电量年均增速进一步下降，非化石能源装机首次超过火电，火电定位为兜底保供与调节支撑，政策坚持严控增量、优化存量，推进“三改联动”并扩大灵活性改造规模，电价市场化全面深化，正式实施“两部制电价”，容量电价与辅助服务补偿机制完善，火电盈利模式与“保供兜底+调峰支撑”的功能价值体系正式确立。 二、定调政策导向 2.1“十五五”规划——定调“兜底”功能 目前，我国第十五个五年规划纲要（以下简称“规划纲要”）正式发布，“十五五”末，我国将达成“碳达峰”承诺，这一时期的规划立足“双碳”目标，聚焦新型电力系统建设，对火电功能进行了根本性重构。此前，在关于“十五五”规划的建议中，已基本明确新型电力系 统的底层逻辑，即电力系统将逐步推进“新能源为主体、火电为兜底、多能源协同互补”的格局，未来能源体系的核心是“持续提高新能源供给比重”与“构建新型电力系统”。规划纲要中正式提出，“十五五”时期我国将初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系，重点建设项目围绕风光一体化、风电核电能源基地项目。在以风电、光伏为代表的新能源将作为新增电量绝对主体的转型目标下，随之而来的是转型的核心矛盾：在新能源未来装机规模将迎来跃升式增长的同时，其固有的间歇性、波动性与随机性特征并未改变。在此背景下，火电的核心定位被正式赋予“兜底”功能，即通过保障电力系统安全稳定运行、支撑新能源大规模消纳、应对极端天气和电力短缺风险，成为实现“安全高效”目标的关键支撑。 同时，政策导向也对火电发展提出了三点要求：一是不追求规模扩张，聚焦于存量机组的“清洁、高效、灵活”改造，全面推进“三改联动”，重点发展高参数、高效率、低排放的先进煤电机组，推动存量煤电机组的升级改造；二是明确火电“留容量、降电量”的发展规律，即装机规模保持适度增长直至峰值平台期，发电量占比逐步下降，由清洁能源满足新增用电需求，预计到2030年，全国煤电装机规模将进入峰值平台期，同时煤炭消费将达峰值；三是强化火电的协同功能，保障电力系统的安全韧性，推动火电与新能源、储能、抽水蓄能等协同发展，通过灵活性改造挖掘调峰潜力，成为新能源高效消纳的“调节枢纽”和电力安全的“压舱石”。此外，还强调推动火电低碳化转型，推广生物质掺烧、绿氨掺烧、CCUS等技术，让火电在兜底保障的同时，助力“双碳”目标实现。 2.2电价新政——保障“兜底”功能 2026年1月，国家发改委、国家能源局联合发布《关于完善发电侧容量电价机制的通知》，标志着我国电价市场化改革进入容量机制全面落地的新阶段，同时，规划纲要中明确提出，“十五五”时期要基本建成全国统一的电力市场体系，为火电的“兜底”功能转型提供了关键的电价机制支撑。本轮电价新政深化了两部制电价的改革，将火电的价值从“电量供给”延伸至“容量保障”，让火电的兜底保障作用获得合理的经济回报，破解“保备用却无收益”的发展困境。 电价新政主要从三个维度深化了对火电“兜底”功能的保障： 一是价值维度，容量电价回收固定成本的比例提升至不低于50%，各区域还可结合当地实际情况在此基础上适当提高，较试点期大幅提高，有效缓解火电企业因利用小时数下降带来的盈利压力；此外，火电中长期签约比例也可适当放宽，根据实际成本情况调整交易价格下限。 二是补偿维度，创新性引入了统一标尺“可靠容量”，即未来发电企业获得容量补偿不再单纯基于装机规模，而是逐步过渡到按各类电源在电力紧缺时段实际可提供的、持续稳定的顶峰能力（即可靠容量）进行衡量，火电在供电的稳定性上具有天然优势，对于可靠容量补偿的经济回报更具竞争力。 三是协同维度，推动容量市场与现货市场、辅助服务市场协同运行，现货市场的高峰电价信号和辅助服务市场的调频、调峰收益激励火电主动、灵活地参与系统调节，进一步完善火电兜底保障的收益机制。 电价新政的核心逻辑，在于推动火电的价值补偿机制，从单一的能量价值向多元的容量价值与调节价值转变，从经济层面破解了火电转型的痛点，让火电的兜底功能有了可持续的盈利支撑，与“十五五”规划的战略导向形成同频共振，共同推动火电功能定位的根本性转变。 三、结语 进入“十五五”周期，纵观目前的政策导向，火电的发展逻辑已发生根本性转变，其“兜底保障+调峰支撑”的功能通过最高层级规划文件正式确定，电价最新政策的出台强化了对火电的经济保障，是其“兜底”功能在经济机制上的完全落地，这一转变既是能源安全转型的底线要求，也是其自身在新时代的价值所在。 在“十五五”规划和双碳背景下，未来火电的发展逻辑将由原本对发电量的依赖正式转向了对保障能力的精益求精，火电行业还需主动适应功能定位的转变，聚焦兜底保障核心任务，加快灵活性改造和低碳转型，完善盈利模式，提升机组可靠性和调节能力，与新能源、储能等能源形式协同发展，完成从“主力能源”到“兜底保障能源”的深刻蜕变，也为我国稳步兑现“双碳”承诺提供更加坚实的系统保障。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。