统筹做优增量与盘活存量的意义、挑战与对策

2 02 6年 第 一 季 度总 第1 1 6期 统 筹 做 优 增 量 与 盘 活 存 量 的 意 义 、挑 战 与 对 策 统 筹 做 优 增 量 与 盘 活 存 量 的 意 义 、挑 战 与 对 策 报 告 人 ： 马 光 荣2 0 2 6年3月1 1日 1“存 量”与“增 量”统 筹 的意 义 目录 2盘 活 存 量 的 重 点 领 域 与 关 键 挑 战 3如 何 统 筹 做 优 增 量 与 盘 活 存 量 ？ 1“存 量”与“增 量”统 筹 的意 义 目录 2盘 活 存 量 的 重 点 领 域 与 关 键 挑 战 3如 何 统 筹 做 优 增 量 与 盘 活 存 量 ？ 中央提出：统筹做优增量与盘活存量 Ø2024年12月中央经济工作会议：“必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。” Ø2025年10月，二十届四中全会："促进经济结构优化升级，做优增量、盘活存量” Ø2025年12月，中央政治局会议："持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量” Ø2026年3月，全国两会：“持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量” 增量与存量 Ø增量：GDP、收入、消费、储蓄、投资….Ø存量：资产、负债 Ø中国经济高速增长，增量曾经一直很很快，现在增量变慢； Ø储蓄率高，重物质投资，存量积累很大，但是部分使用效率低，而且债务风险高企 Ø增量：做大做优培育新动能、新质生产力Ø存量：沉睡盘活盘活存量资产、优化负债结构 Ø宏观经济：流量管理到存量管理并重 统筹做优增量与盘活存量的意义 Ø优化供给：提高资源配置效率 •产业转型升级/区域要素流动/环保等监管标准，原先存量资源的利用价值在减弱，有待盘活•通过腾笼换鸟，提升全要素生产率，是推进供给侧结构性改革的重要方面•经济增长的过程就是“创造性毁灭”：毁灭低效存量，创造高效增量。•如果市场是自发的，那么自然就会优胜劣汰。 Ø扩大内需 •盘活存量会产生新的收入•盘活存量需要配套新增投资 Ø防范风险 •资产盘活产生收入，防范化解风险•负债优化，降低利率，优化期限 宏观经济治理转型：国家宏观资产负债表管理 Ø2013年，十八届三中全会提出“加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表” Ø2017年，国务院办公厅印发《全国和地方资产负债表编制工作方案》。 Ø2024年，二十届三中全会提出：优化各类增量资源配置和存量结构调整。探索实行国家宏观资产负债表管理。 盘活存量对化解债务的作用 Ø传统负债率：政府债务/GDP •2025年年末，显性政府债务96万亿元，负债率约为68.5%•若包括地方融资平台经营性债务，负债率接近100%。•分子是存量，分母是流量•债务可持续：r<g Ø中国式举债:用于基建，形成资产 •资产负债率=政府债务/政府资产•资产的偿债能力=项目回报+社会回报•债务可持续：r <g+p，p是项目回报率 为 什 么 是 当 前 ？ 为 什 么 中 国 独 特 ？ Ø当前的发展阶段尤其需要重视存量管理 •规模基础•产业升级 Ø中国的国情需要重视存量管理 •有为政府发挥重要作用：政府拥有海量的存量资产•市场机制在很多时候还不够成熟 做优增量与盘活存量的关联 Ø一、一体两面 •盘活存量是为做优增量腾空间。增量做优，为存量盘活提供契机。•“盘活存量是‘腾笼’，做优增量是‘换鸟’ Ø二、相互作用 •盘活存量释放空间与资金直接产生增量效益•存量盘活，通过降低债务风险，提振新增投资•做优增量也为未来创造优质存量 Ø三、协同效应 •存量盘活过程本身需要增量投资的支持（如技术改造），二者协同发力，共同推动经济结构优化 1“存 量”与“增 量”统 筹 的 意 义 目录 2盘 活 存 量 的 重 点 领 域 与 关 键 挑 战 3如 何 统 筹 做 优 增 量 与 盘 活 存 量 ？ 盘活什么存量资产？ Ø存量基础设施、低效用地与闲置房产、存量商品房 Ø行政事业单位资产、国有企业资产（尤其是地方城投） Ø2024，二十届四中全会：（19）加快完善要素市场化配置体制机制。……编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产负债结构。完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作。推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享。推动司法判决执行与破产制度有机衔接，依法有效盘活被查封冻结财产。 •2026年，全国两会：（财政体制）积极盘活利用存量资源资产；盘活利用存量土地和闲置房屋设施；探索多渠道盘活存量商品房 盘活存量资产的重点领域 Ø为什么政府资产（尤其是存量基础设施）是重点？ •如果要素市场充分市场化，民间资产通常市场机制自发动力可以盘活•中国政府掌握的资产很多（生产性偏向），净资产规模庞大，尤其是基础设施。•政府资产盘活，有利于增加地方财政收入、化解债务风险；增加民营企业投资机会，提高效率 Ø为什么土地与房地产也是重点？ •规模庞大•规划重设•可盘活性强：折旧率低、标准化•房地产市场持续深度调整 盘活存量资产已经取得一定进展 Ø2022年《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号） Ø地方国资有偿使用收入从0.73万亿元增加到1.6万亿元。占地方非税收入的四成以上。占地方一般预算收入的15%。 二 、 盘 活 存 量 的 重 点 领 域 与 关 键 挑 战 盘活存量资产的挑战 Ø识别难： •政府资产当中有商业价值的不多，需要仔细甄别 Ø动力弱： •政府资产散落在各个部门，缺乏激励机制•公共资产的盘活，需要多个部门的积极配合，协调困难•市场成交意愿低：房地产周期底部，民营企业投资预期 Ø受掣肘： Ø盘活的一个重要前提：公共服务定价 Ø易异化： •盘活存量资产的异化杠杆化、变相举债 专项债隐忧：收益不实 Ø专项债余额：37.3万亿元； Ø2023年专项债券付息：7466亿元 Ø专项债对应项目专项收入：2252.66亿元 Ø该数字占专项债付息总额的比例是30.2%。初步说明专项债收益落实率仅有三成。 二 、 盘 活 存 量 的 重 点 领 域 与 关 键 挑 战 城投的资产回报率 Ø城投有息债务超过60万亿元 Ø城投ROA：2015年1.42%，2023年0.41%Ø如果再刨去政府的补贴，回报率为负 •原因一是公益性强，定价机制未理顺•原因二是城投公司的市场化经营能力有限 谁承接了政府资产？ 二 、 盘 活 存 量 的 重 点 领 域 与 关 键 挑 战 城 投 承 接 政 府 资 产 ： 南 充 市 案 例 城 投 承 接 资 产 后 ， 负 债 明 显 增 长 ； 但 是“杠 杆 化”， 需 要 有对 应 收 入 1“存 量”与“增 量”统 筹 的 意 义 目录 2盘 活 存 量 的 重 点 领 域 与 关 键 挑 战 3如 何 统 筹 做 优 增 量 与 盘 活 存 量？ 盘活存量资产的基本原则 Ø基本标志：存量资产的收益能改善 •盘活成功与否，根本标志是能否创造可持续的、真实的现金流 Ø基本原则：市场化方向 •深化要素市场化改革：并购破产等制度与税收政策；资产证券化；土地市场流转•基础设施领域向民间企业开放，构建全国统一大市场•理顺准公共产品的定价机制•适度推进产权改革：低效资产退出•积极发挥有为政府作用：政府规划配套 盘活存量资产的路径 01全面清查 编制宏观资产负债表 02分类施策分门别类制定盘活策略 03部门协同 建立跨部门协调机制，打破条块分割。 04技术赋能 利用大数据、AI等新技术手段，对传统存量资产进行数字化、智慧化改造，提升效率。 05债务结合 结合融资平台转型与债务处置，在盘活资产的同时修复资产负债表。 将盘活存量资产与优化债务结构相结合 Ø降低利率 •中国情形：r < g+p，p是项目回报率•降r，提高g和p，都有助于实现债务与资产的收益匹配。•如何降低r:存量债务置换、增量债务显性化、债务中央化•政府债和城投债各归其位 Ø拉长期限 •债务与资产的期限匹配•地方城投债务的期限逐渐缩短，导致流动性风险•融资期限如何拉长？•存量债务置换：降低利率、拉长期限•增量债务：显性举债 r较 高 ： 城 投 融 资 成 本 远 高 于 政 府 显 性 债 券 融 资 平 台 新 发 行 债 务 期 限 逐 年 缩 短 •债券期限从2012年的6.30年下降到2023年的3.44年 •贷款期限从2012年的12.80年下降到2023年的3.94年 如何协同？ Ø以存量支撑增量 •提供物理空间支撑 通过盘活闲置土地、厂房等资源，为战略性新兴产业及未来产业的落地提供宝贵的物理载体，解决新项目选址难题。 •提供资金良性循环 通过资产转让、证券化等方式获得收益，将其反哺到新的优质项目投资中，形成“存量变现-增量投资”的资金闭环。 •优化资产负债结构 提升资产回报率(R)，降低融资成本(r)，有效修复资产负债表，显著增强企业与政府的再投资能力 Ø以增量带动存量 •技术赋能 运用数字与绿色技术等增量技术，改造赋能传统存量产业，推动资产的智能化与绿色化升级。 •需求牵引 通过模式创新创造新需求，拉动存量资产（如商业、文旅设施）提升运营效率，实现转型升级。 总结：统筹存量与增量，实现高质量发展 核心判断：新发展阶段推动高质量发展的必然要求 提效率、扩内需、防风险三重作用 核心关系：“腾笼换鸟”的一体两面 存量与增量并非对立，而是“腾笼换鸟”的有机整体，必须协同推进，形成合力。 核心路径：市场化导向 聚焦现金流；要素市场一体化、低效资产退出、公共产品定价机制。 THANK YOU 统筹做优增量与盘活存量的意义、挑战与对策， CMF专题报告发布 3月11日，CMF宏观经济热点问题研讨会（第116期）于线上举行。 本期论坛由中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席杨瑞龙，中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员刘凤良联合主持，聚焦“统筹做优增量与盘活存量的意义、挑战与对策”，来自政界、学界、企业界的知名经济学家毛振华、张晓晶、朱天、李迅雷、马光荣联合解析。 中国人民大学财政金融学院副院长、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员马光荣代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。 报告围绕以下三个方面展开： 一、“存量”与“增量”统筹的意义 二、盘活存量的重点领域与关键挑战 三、如何统筹做优增量与盘活存量 一、“存量”与“增量”统筹的意义 2024年12月，中央经济工作会议首次提出，“必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。”此后一年多的多次重要会议中，“统筹做优增量与盘活存量”这一重要提法得到重点阐述与持续强调。其中，2025年10月，二十届四中全会提出，“促进经济结构优化升级，做优增量、盘活存量”；2025年12月，中央政治局会议提出，“持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量”；2026年3月，全国两会提出，“持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量”，并且明确了盘活存量的重点领域，包括在推进财税金融体制改革章节提出“要积极盘活利用存量资源资产”；在推进城市更新章节明确“盘活利用存 量土地和闲置房屋设施”；在加快发展房地产市场新模式部分强调“要探索多渠道盘活存量商品房”。 在经济学范畴内，增量与存量属于相对应的概念。其中，增量概念更为大众所熟知，因通常所说的GDP、消费、储蓄、投资均属于增量概念或流量概念。存量概念在过往较长时期内提及较少，其核心涵盖资产与负债两大维度。 中国经济高速增长时期，经济发展更侧重于增量扩张。随着中国经济逐步迈入中低速发展的新发展阶段，增量增长节