开局定调：中央与地方共绘“十五五”新篇章

2026年2月27日 技术研究部涂文婕 摘要：中共中央政治局2月27日召开会议，讨论“十五五”规划纲要草案稿和审议《政府工作报告》。2026年是“十五五”规划的开局之年，也是我国经济从高速增长向高质量发展全面转型的关键节点。随着全国31个省、自治区、直辖市两会相继落幕，各地区在经济增长目标、产业结构布局、改革开放路径、民生保障重点等方面呈现出明显的区域特点。第一，增长目标因地制宜。31个省级行政区域GDP平均目标增速为5.0%左右。东部沿海省份稳中求进，中西部省份保持较高增速，海南、新疆等战略区域目标设定保持积极。第二，多地设定高质量发展目标。多地首次设定碳排放、研发投入强度等量化指标，绿色转型与创新驱动从理念走向制度。第三，产业布局区域分工清晰。京津冀聚焦协同创新，长三角发力数字经济与高端制造，大湾区深化制度型开放，西部省份锚定绿色算力与能源转型。中央政治局会议强调，“坚持稳中求进工作总基调，统筹国内国际两个大局，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”，展望2026年及“十五五”时期，经济将在目标设定、政策协同、产业发展等多方面探索高质量发展路径。全国两会召开在即，市场高度关注GDP增速、CPI涨幅、赤字率等关键目标的最终定调，以及财政货币政策的协同发力安排。随着政策信号逐步明晰，制度创新与改革红利有望进一步释放，为“十五五”开局之年注入强劲动能，推动经济在合理区间运行中实现质升量稳。 一、2026年地区经济增长目标因地制宜 2026年全国地方GDP平均目标增速为5.0%左右，延续了中央经济工作会议“稳中求进、以进促稳”的政策基调。 （一）从目标调整方向看，31个省份中，18个省份下调目标、12个省份持平、1个省份上调。 广东从2025年的“5%左右”调整为“4.5%-5%”，浙江从“5.5%左右”调整为“5%-5.5%”，湖北、福建、湖南等省份均有0.5个百分点左右的下调。唯一上调目标的江西省，从2025年的“5%”调整为“5%-5.5%”，与其2025年实际经济增速高于全国平均水平、数字经济等新兴产业加速崛起密切相关。 目标增速设定，既有对2025年经济增长实际完成情况的客观反映，多地2025 年实际增速低于年初目标，也有对“十五五”时期高质量发展要求的主动适应。正如多地政府工作报告所言，“为结构调整和转型升级留出空间”。 （二）从区域分布来看，东部稳中有降，西部保持韧性 第一、东部省份（10个省市）：稳中求进，质量优先。作为中国经济“压舱石”的东部省份，2026年增长目标总体保持稳定，但增速中枢有所下移。北京、上海、江苏、山东均设定“5%左右”或“5%”“5%以上”的目标，与2025年基本持平；广东、浙江则设定区间目标，下限分别为4.5%和5%，海南设定“6%左右”体现对增长质量的更高要求。福建、天津等地目标略有下调，分别为5%和4.5%左右。东部省份普遍强调“在实际工作中争取更好结果”。 第二，中部省份（6个省市）：承压前行，江西唯一上调。河南、湖北、湖南、安徽、江西、山西等中部六省，2026年目标集中在4.5%-5.5%区间。河南设定“5%左右”，较2025年“5.5%”下调0.5个百分点；湖北、湖南均下调0.5个百分点，设定“5.5%左右”和“5%左右”；安徽设定“5%-5.5%”区间，山西从2025年的“5%左右”，下调为“4.5%-5%”，江西则成为唯一上调目标的省份，上限区间上调“0.5%”。中部省份普遍面临传统产业转型压力与新兴产业培育的双重任务，目标设定更加审慎务实。 第三，西部省份：保持韧性，战略发力。西部地区2026年增长目标普遍高于全国平均水平，展现出较强的发展韧性。西藏以“7%以上”位居全国首位，新疆设定“5.5%-6%”，甘肃、云南等地目标均在5.5%左右。西部省份的高增长目标，既有基数较低的因素，也与其承接国家重大战略、加快基础设施补短板、布局绿色算力和清洁能源等新赛道密切相关。内蒙古、贵州、宁夏等地目标虽略有下调，但仍保持在5%左右。 第四，东北省份：不断探索，力求企稳。辽宁、吉林、黑龙江三省2026年目标分别为4.5%、5.%左右和4.5%-5%左右，与2025年基本持平或略有下调。东北地区仍处于新旧动能转换的阵痛期，目标设定更侧重于“稳增长、防风险、保民生”。 整体来看，区间目标的表述有一定增多，为地方政府在稳增长与调结构之间提供了更大的政策弹性。正如广东省政府工作报告所言，“在实际工作中争取更好结果”，既守住基本盘，又为改革创新留出空间。2026年全国GDP增速目标大概率设定在5%左右，并在实际工作中争取更好结果。 二、战略区域持续发力展现强劲动能 在31个省份中，海南以“6%左右”的目标增速领先，新疆以“5.5%-6%”紧随其后，展现出战略区域的强劲增长动能。 海南的高增长目标，与其作为中国特色自由贸易港的定位密切相关。2025年，海南自贸港建设进入全岛封关运作的关键阶段，政策红利持续释放。2026年，海南将“聚力促进更高水平开放，打造中国特色自由贸易港”列为年度头号任务，力争在制度型开放、服务业扩大开放、跨境资金流动等方面取得新突破。与此同时，海南在旅游消费、热带特色高效农业、海洋经济、航天产业等领域的加速布局，也为经济增长提供了多元支撑。封关首月，政策红利已得到充分验证。根据统计数据，海关累计监管离岛免税购物金额48.6亿元，同比增长46.8%；购物人数74.5万人次，增长30.2%。与此同时，自贸港的开放效应持续显现，新增备案外贸企业达5132家，更多市场主体选择在海南安家落户1。 新疆的目标设定同样积极，具备多重战略优势，发展潜力显著。第一，区位优势突出。新疆是“一带一路”核心区建设的关键节点，拥有17个国家一类口岸，是连接中亚、西亚、欧洲的重要陆路通道。中欧班列集结中心功能持续增强，为发展外向型经济、深化国际产能合作提供独特条件。第二，能源资源丰富。新疆煤炭、石油、天然气储量丰富，风光资源更是得天独厚，年太阳能辐射总量居全国前列，风能可开发量超过10亿千瓦。“十五五”期间，新能源基地建设与绿色算力产业协同发展，将形成新的经济增长极。第三，政策红利释放。2026年，新疆提出申建喀什、阿拉山口重点开发开放试验区，推动边境贸易创新发展。与此同时，新疆在新能源、绿色算力、现代农业等领域的投资持续加码，为经济快速增长注入新动能。 此外，在西部大开发战略的持续赋能下，甘肃、贵州、云南等省份将2026年经济增长目标设定在4.5%至5.5%的区间，内蒙古、广西、宁夏等地也锚定5%左右的增速。西部地区整体展现出较强的发展韧性。首先，战略纵深红利持续释放。随着西部陆海新通道、新时代西部大开发等顶层设计的深入实施，西部地区的基础设施联通水平、开放平台能级显著提升，逐步从内陆腹地走向开放前沿，为承接产业转移、扩大内需提供了广阔空间。其次，新旧动能加速转换。依托丰富的风光资源，西部地区正成为国家重要的清洁能源基地，新能源装机规模持续领跑全国，“绿电”优势正在转化为产业优势。各地立足资源禀赋，培育壮大特色农业、先进制造业和文旅产业，发展路径更加多元。 三、“十五五”期间多地设置高质量发展目标 （一）研发投入与碳排放成为新标尺 研发投入强度从理念走向制度。多地首次将全社会研发经费投入强度纳入“十五五”核心指标体系。上海从2025年的4.5%提升至2026年的4.6%，浙江提出“力争达到3.35%”，江苏从3.35%提升至3.42%，江西首次提出“力争达2.09%左右”。福建明确“全社会研发经费增长10%左右”，吉林提出“增长10%以上，对标全国全力消减差距”。这些量化指标的设定，意味着创新驱动正在从宏观理念转化为可量化、可考核、可问责的制度安排。 绿色转型从能耗管控转向碳约束。多地首次设定单位GDP二氧化碳排放下降目标。重庆明确下降3.8%，吉林、黑龙江提出总量和强度双控要求。北京将PM2.5年均浓度控制在29微克/立方米左右，山东降至32.4微克/立方米。在实施层面，新能源发展思路正加速向电力应用端聚焦，各地普遍强调“源网荷储用”一体化建设，推动生产端能源替代。浙江提出建设20个省级零碳园区、150家绿色低碳工厂，河南计划新培育10个绿色工业园区、200家绿色工厂。 （二）三大区域锚定国际科创中心 随着中央经济工作会议将我国国际科技创新中心布局从北京、上海、大湾区，拓围至京津冀、长三角、大湾区三大区域，2026年这些地区在政府工作报告中，将打造科技创新中心集群置于全年工作的领先位置。 北京聚焦“人工智能+”、6G、量子科技等前沿领域。明确提出“全学段人工智能赋能教育”，推动100个科技创新及现代化产业项目，当年计划投资达1428亿元，高于2025年的710亿元。 上海布局六大未来产业。推动重点产业智能化改造，新增50家以上先进智能工厂，将“五个中心”建设与科技创新深度融合。 广东壮大新能源、低空经济等新兴产业。加快未来产业成形成势，形成一批投资热点和新增长点，推进人工智能全域全时全行业高水平应用。 （三）服务消费与基建投资双线并进 扩大内需成为各地政府工作报告的战略之举。从31省份的部署来看，扩内需呈现出鲜明的区域特征：东部地区聚焦服务消费升级，西部地区加码新基建投资，消费与投资双线并进、协同发力。 服务消费占比有所提升。从已披露数据的多个省份来看，消费结构的深层优化正在发生，服务消费的占比逆势提升，成为扩内需的新引擎。与2025年相比， 各地对“以旧换新”等实物消费的着墨有所减少，转而将更多政策资源投向服务消费领域。东部沿海省份作为我国消费升级的引领区，2026年在服务消费领域布局最为密集，河南、浙江等地明确提出发展“首发经济”，通过引进品牌首店、举办首发活动，创造消费新供给。上海、北京依托国际消费中心城市定位，加快全球知名品牌集聚，以首发经济牵引消费升级。浙江设立全国首个省级银发经济产业园，推动养老产业规模化发展；北京新建20个区域养老服务中心、新增5000张家庭养老床位，将养老服务消费与民生改善有机结合。 投资方向转向结构优化。西部地区2026年扩内需的主抓手仍是基础设施投资，但在投向上从传统的基建转向交通、算力、能源等新基建，体现出“投资于人”与“投资于物”的深度融合。多地明确提出提升民间投资比重。浙江要求专项产业基金、新增能耗、新增工业用地支持民间投资项目比重不低于80%；贵州提出确保民间投资占固定资产投资比重达40%以上。民间投资的激活，将成为2026年投资端的重要变量。 四、全国两会即将召开，中央政治局会议开局定调 全国两会即将召开的关键时点，中央政治局会议为2026年政府工作及“十五五”开局作出系统部署，释放出一系列重要政策信号。 会议提出“实施更加积极有为的宏观政策”，并明确“继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，强调“增强政策前瞻性针对性协同性”。这与2025年底中央经济工作会议的部署一脉相承，预示着2026年宏观政策将在“积极”与“有为”两个维度上同时发力：财政政策有望保持必要支出强度，货币政策则保持流动性合理充裕，为经济回升向好提供有力支撑。 会议部署了四大核心任务：一是持续扩大内需、优化供给。将扩大内需置于战略高位，强调“做优增量、盘活存量”，既通过增量投资培育新增长点，又通过盘活存量提升资源利用效率。二是因地制宜发展新质生产力。延续中央经济工作会议精神，强调“因地制宜”，避免“一哄而上”，要求各地立足自身禀赋培育壮大新动能。三是纵深推进全国统一大市场建设。针对部分地区存在的“内卷式竞争”和地方保护，会议提出“纵深推进”，表明统一大市场建设将从破壁垒转向建机制。四是持续防范化解重点领域风险。房地产、地方债务、中小金融机构等重点领域风险防范仍是底线任务。 会议特别提出“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”，将“稳预期”置于突出位置。这既是对当前市场主体信心不足的积极回应，也是通过稳定预期激 发微观主体活力的重要举措。 重点关注3月5日即将发布的《政府工作报告》在以下