全球数字治理蓝皮书（2025年）

版权声明 本蓝皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本蓝皮书文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前言 当前，国际局势变乱交织，大国竞争愈演愈烈，全球南方加快崛起，新兴技术复杂影响更加突出，全球治理体系面临深刻调整。习近平主席在“上海合作组织+”会议提出“全球治理倡议”，相关概念文件指出，要优先考虑在人工智能、网络空间、外空等治理紧迫性突出、治理赤字较大的领域，以及支持联合国落实《未来契约》等方面加大沟通合作，积极凝聚共识、锁定成果，争取早期收获。 数字领域已成为全球治理最为重要的新兴领域之一。从外部形势看：一是新的区域级数据和人才流通枢纽正在形成，数字领域跨境投资强劲增长，数字贸易规模持续扩大，多中心的数字全球化格局开始显现。二是数字鸿沟稳步缩小，智能鸿沟成为新兴挑战，发展资源不平衡和经济效应集中成为新的全球性风险。三是新兴技术快速迭代带来复杂影响，治理空白显著增加，数字议题间交织更为紧密。四是数字领域已成为大国竞争战略方向，技术议题泛安全化、泛政治化倾向加剧，国家间信任赤字增加，全球协调难度持续增大。 从国际机制进展看：一是联合国主渠道积极应对数字时代挑战。联合国未来峰会通过《全球数字契约》，推动全球信息通信合作向数字领域拓展，锚定可持续发展目标绘制愿景蓝图。二是全球南方成为推动全球数字治理体系建设的重要力量。金砖国家实现历史性扩员，在人工智能、空间资源可持续等多个议题上积极发声；上合、东盟、拉加、中东、中亚区域共识不断凝聚，数字化战略日益清晰。三是标准组织贡献专业力量，人工智能、6G、量子信息技术等领域标准研究加快，标准组织间协同加深，为未来规则制定奠定基础。 从议题进展看，当前国际讨论重点围绕《全球数字契约》提出的五大目标展开。围绕数字连接，各方关注重心向“普遍有意义的连接”深化发展，统筹考虑连接的可负担性、质量、安全及用户技能等多重因素，提升海缆连接韧性、促进卫星通信和空间资源可持续等成为新兴热点。围绕扩大数字经济包容，国际社会积极推动发展中国家、中小企业、弱势群体等公平参与数字全球化进程，但各方在数字技术转让、营造公平开放非歧视数字发展环境等问题上仍有较多分歧。围绕数据治理，受人工智能技术发展影响，国际讨论开始关注提升数据质量、促进数据共享、确保数据信息公正、应对数据有关知识产权保护等问题；跨境数据流动问题长期与个人信息保护、公共安全及国家安全等相互交织，面临复杂挑战。围绕人工智能治理，联合国创设新的国际合作机制，人工智能能力建设步伐加快，国际安全合作推进有所放缓，产业自愿承诺仍是重要方式。大国政策转向对全球合作进程产生深远影响。围绕营造安全可靠的数字空间，联合国成功达成有关打击网络犯罪的国际公约，有力提振合作信心；但各方在信息内容、网络安全等问题上分歧长期存在，面临价值观差异、公私权责划分、跨国平台与国家主权等复杂挑战。 展望未来，全球数字治理体系面临的不确定、难预料因素增多。联合国仍是全球治理主渠道但面临转型挑战，大国主导下的全球数字治理理念方案之争或将更加激烈，人工智能将长期成为全球数字治理的关键问题，多元主体参与全球数字治理或将更加活跃。 中国信息通信研究院第五年发布《全球数字治理》相关报告，希望为各界把握全球数字治理动向、深度参与国际合作提供参考。 目录 一、全球数字治理面临的新形势................................................................................ 1 （一）数字全球化持续深化，多中心化趋势开始显现...................................1（二）数字鸿沟稳步缩小，智能鸿沟成为新兴挑战.......................................5（三）新兴问题加速涌现，治理议题日趋交叉复杂.......................................6（四）大国科技竞争不断升温，国际协调合作难度升级...................................7二、全球数字治理机制新进展.................................................................................... 8（一）《全球数字契约》绘就数字合作新图景...............................................9（二）全球南方成为数字治理体系建设的关键推动者.................................13（三）标准化技术组织持续贡献专业力量.....................................................16三、全球数字治理重点议题新动向.......................................................................... 20（一）加强数字连接.........................................................................................20（二）促进数字经济包容发展.........................................................................24（三）推进国际数据治理.................................................................................28（四）加快人工智能治理.................................................................................35（五）营造安全开放的数字空间.....................................................................41四、展望：在变革中构建全球数字治理新格局...................................................... 42（一）联合国仍是全球治理主渠道但面临转型挑战.....................................43（二）全球数字治理理念方案之争或将更加激烈.........................................44（三）人工智能或成为塑造全球数字治理的关键问题.................................45（四）多元主体参与全球数字治理将更为活跃.............................................46 图 目 录 图1 2018—2024全球跨境数据流动规模和增速......................................................2图2 2021—2024年全球信息通信业绿地投资和跨境并购......................................3图3 2014—2024年全球数字服务贸易规模、增速和占比......................................4图4普遍和有意义的连接框架................................................................................22图5 2018年至2024年联合国系统人工智能相关机构及项目..............................37 表 目 录 表1全球数字治理框架演变....................................................................................10 全球数字治理是指国际社会各行为体通过协商与合作，为应对数字领域全球性问题而达成的塑造各方行为预期的规范、标准、规则、制度框架和执行机制的进程1。近年来，随着以人工智能为代表的数字技术加速发展，其复杂影响带来的全球性问题更加突出。全面研判全球数字治理面临的新形势、新特征，是国际社会明确合作重点、凝聚合作共识、推进合作举措的重要前提。 一、全球数字治理面临的新形势 （一）数字全球化持续深化，多中心化趋势开始显现 全 球 跨 境 数 据 流 动 规 模 稳 步 增 加 ， 但 增 速 有 所 放 缓 。TeleGeography数据库显示，截至2025年9月，全球跨境数据流动规模达1835Tbps，较2024全年规模（1479Tbps）增长了24%。2020—2024年全球跨境数据流动规模增长率逐步回落，近五年年均增长率约为26%，但较2020年规模（618Tbps）仍增长了一倍以上（图1）。新兴区域枢纽开始显现，数据流动趋向多中心化格局。TeleGeography专家分析2，全球对美国、欧洲等传统网络枢纽依赖度下降，拉美地区流向美国的国际IP流量份额已从85%降至74%；除北非外，中非、撒哈拉以南非洲及南非流向欧洲的国际IP流量份额均持续下降，南非流向欧洲的份额已降至近40%。各区域内互联快速增长，亚太地区62%国际流量留存在本区域内，“新加坡-印尼” “巴西-阿根廷”等区域内重要线路国际流量占比持续提升。 数字领域跨境投资强势增长，发展中经济体是资金流入重要目的地。联合国贸发会《2025年全球投资报告》显示，2024年全球信息业跨境并购额为1140亿美元，相比2023年的690亿美元增长65%，在服务业跨境并购额中位居第一。2020—2024年，全球数字领域的绿地投资中，78%的资金流向了印度、马来西亚、印尼、新加坡等10个经济体3。《数字贸易发展与合作报告（2025）》显示，2024年信息通信业宣布的绿地投资金额达2110亿美元，相较于2023年1220亿美元增长73%，投资规模在所有行业中排名第二，数据中心和数据处理相关投资成为核心驱动力4。数字跨国企业国外资产和销售规模反弹式增长。2024年代表性数字跨国企业的国外销售收入较 2023年同比增长7.2%，相比上一年的-7.4%强势反弹；国外资产规模同比增长3.5%，为近5年增速新高（图2）。 全球STEM和人工智能领域人才流动逆势增长。波士顿咨询顶尖人才追踪报告显示，2024年6月至2025年6月，全球高技能人才流动速度下降0.4%，但STEM人才流动增长19%，人工智能人才流动增长6%5。美国仍是全球数字人才的主要汇聚地，但新的全球人才中心正在涌现。2024年，20%的STEM人才和26%的人工智能专家流向美国，过去三年美国已接纳超3.2万名AI专家，占据顶尖科技公司近40%的岗位；2023年，在美顶尖人工智能研究者67%为外国公民。随着美国移民政策收紧和研发资金削减，以及法、英、澳、日等加强针对性资金投入和人才吸引政策，全球数字人才的流动将更加多元化。2024年阿联酋高技能人才流入增加21%，沙特、 阿联酋等海湾国家的STEM和人工智能人才留存率远高于英国等传统人才中心6。 全球数字服务贸易规模持续扩大，非洲增长亮眼。《数字贸易发展与合作报告（2025）》测算数据显示，2024年全球数字服务贸易规模4.64万亿美元，较2023年4.28万亿美元增长8.3%，增速与2023年基本持平（图3）。全球数字服务出口仍集中在欧洲、亚洲和北美三大区域，占全球数字服务出口的94%。欧洲因内部国家间数字服务交易频繁，数字服务出口占全球比重超过一半（53.5%），增速（10.1%）高于全球平均水平（8.3%）7。亚洲（6.4%