“十五五”期间城市体系化突围策略

CONTENTS目 录 03040612182232前言······································································一、体系化，城市发展的新语境··················································二、体系化时代，全面到来·····················································三、区域格局优化，城市体系的重新洗牌···········································四、基于城市体系定位的三种城市类型············································五、实现城市角色突围的六大策略················································总结······································································ 《华高莱斯产城瞭望》系列，由华高莱斯国际地产顾问（北京）有限公司（以下简称“华高莱斯”）旗下的【丈量城市】公众号团队独立制作并独家发布。 作为一家面向城市发展战略、国有企业战略转型的咨询公司，华高莱斯旗下的【丈量城市】公众号长期聚焦城市发展前沿课题，持续为相关领域从业者，提供城市发展战略相关的深度解读与分析。目前，本系列正处于动态更新中，后续将不定期输出更多的专业研究成果。关注【丈量城市】公众号，第一时间获取本系列更新动态，持续掌握城市发展领域的前沿洞察与专业参考。 前言 “十五五”时期（2026—2030）是中国迈向 2035 年基本实现社会主义现代化目标的关键承上启下阶段，更 是 城 市 格 局 重 塑、 战 略 定 位 升 级 的 时 代 分 水 岭。 这一 时 期， 城 市 发 展 逻 辑 已 从 过 去 的“ 单 点 突 破” 全 面转 向“ 体 系 化 突 围”。 传 统 依 赖 土 地 财 政、 单 中 心 扩张、 地 方 保 护 的 发 展 路 径 彻 底 失 效。 城 市 作 为 国 家 战略的核心执行节点，其发展质量直接关系到区域协调、产业升级、科技创新与民生保障的全局落地。 其 次， 在 中 央 多 次 强 调 的“ 系 统 观 念” 指 导 下， 无 论是 深 化 要 素 市 场 化 配 置 改 革、 构 建 全 国 统 一 大 市 场，还是推动以科技创新为引领的新质生产力战略部署，都要求城市彻底摒弃孤立的“局部思维”，转而以“全局视野”在国家网络中寻找功能定位，实现整体最优。体 系 化， 已 成 为 中 国 破 解 发 展 难 题、 推 动 现 代 化 建 设的“金钥匙”。 因此，本研究立足城市视角，深度系统剖析“十五五”时期城市发展面临的宏观变局与逻辑重构，聚焦城市高质量发展必须解答的三大核心问题： 为什么说城市体系化是当下的核心主题？城市体系化思 维 的 崛 起， 是 国 家 应 对 复 杂 挑 战、 构 建 新 发 展 格 局的必然要求，其政策源头深刻体现于近期中央的顶层设计之中： 城市体系化，要求思维方式做出怎样的调整？ 新区域格局，城市战略面临哪些新机会？ 首 先， 建 设 现 代 化 产 业 体 系 已 被“ 十 五 五” 规 划 建 议置于分论之首，要求体系具备完整性、先进性、安全性。这超越了单一城市的能力范围，迫使城市必须从传统的“ 制 造 基 地” 升 级 为 能 够 整 合 技 术、 资 本、 数 据 的系统集成商，通过深度协同的网络来保障国家产业链的韧性与安全。 体系化时代，城市应如何重新定位自己，并实现突围？ 本期旨在通过梳理体系化思维的底层规律、识别不同梯 队 城 市 的 战 略 定 位， 并 提 供 突 围 行 动 方 案， 以 期 帮助城市“看清大势、找准定位、发掘优势、规避风险”，为城市高质量发展提供战略指引与实操参考。 一、体系化，城市发展的新语境 2025 年，城市发展的语境发生了重大转变。 作为“十四五”收官、“十五五”即将开启的重要转换年，2025 年对于城市发展领域来说具有重要意义——这一年内接连发出多个重要政策会议，标志着中国的城市发展又来到了新的范式转变与思维跃升的关口。 仔细理解这些会议与文件，会发现聚焦于城市发展的表述与逻辑，已经指向了新的语境——体系化。 “十四五”时期中国经济社会发展核心指标 作 为 时 隔 十 年 再 次 召 开 的 顶 级 城 市 战 略 决 策 会 议，2025 年中央城市工作会议对中国城市发展阶段作出了“两个转向”的历史性判断：城镇化从“快速增长期”转向“稳定发展期”，城市发展从“大规模增量扩张”转向“存量提质增效为主”。在此判断下，会议将“着力 优 化 现 代 化 城 市 体 系” 列 为 七 大 重 点 任 务 之 首， 并明 确 提 出 要“ 发 展 组 团 式、 网 络 化 的 现 代 化 城 市 群 和都 市 圈”。 这 从 最 高 决 策 层 面， 将 城 市 工 作 的 核 心 从单个城市的建设，转向了城市间关系的重构与整体效能的优化，“城市体系化”的思路由此定调。 而《 中 共 中 央 国 务 院 关 于 推 动 城 市 高 质 量 发 展 的 意见》，作为落实中央城市工作会议精神的纲领性文件，将“ 优 化 现 代 化 城 市 体 系” 作 为 独 立 章 节 进 行 了 详 细部 署， 并 清 晰 地 勾 勒 了 一 个“ 核 心 引 领、 网 络 协 同、分 层 支 撑” 的 体 系 化 空 间 格 局， 为“ 城 市 体 系 化” 给出了行动指引。 此 后 的“ 十 五 五” 规 划 建 议 对 区 域 经 济 布 局 与 国 土 空间 体 系、 中 央 经 济 工 作 会 议 对 区 域 协 同 链 条、《 长 三角国土空间规划 (2023—2035 年 )》对“发展共同体”等 概 念 的 引 导 与 支 持， 都 更 加 夯 实 了“ 城 市 体 系 化”的思路方向。 二、体系化时代，全面到来 2025 年集中出台的这些“顶层设计”，并非孤立事件。自“十八大”提出“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局以来，统筹协调、系统推进的理念已被提升至前所未有的战略高度。“十四五”规划及后续的中央经济工作会议屡次强调“必须从系统观念出发加以谋划和解决”。“十五五”规划建议中，“统筹”“系统”等关键词的出现频率更是全面超越以往。这标志着，体系化、系统化的思维方式，已成为中国破解发展难题、推动现代化建设的“金钥匙”，昭示着一个注重全局关联、追求整体效能最大化的“体系化时代”全面来临。 那么“体系化”到底是什么？ 体系化的四个典型特征 1. 结构先行：先搭框架，再落项目，不用项目拼凑方向；2. 功能复合：同一空间、同一政策工具往往承载多重目标；3. 节奏分层：有先导区、有试点、有滚动扩展机制；4. 治理嵌入：治理体系本身就是竞争力的一部分。 “十四五”与“十五五”规划，与体系化相关的关键词出现次数对比 01. 什么是体系化 “ 体 系 化”， 既 是 一 种 世 界 观， 也 是 一 种 方 法 论。 它要 求 我 们 摒 弃 孤 立、 片 面 的 视 角， 将 任 何 要 素 置 于 整体 系 统 中， 审 视 其 相 互 联 系 与 作 用， 并 从 全 局 高 度 进行 统 筹 谋 划。 同 时，“ 体 系 化” 也 是 一 个 动 态 过 程，旨在将分散的要素按照内在逻辑整合为有机整体，实现从无序到有序、从低效到协同的跃升。 在 经 济 政 策 领 域：面 对 复 杂 经 济 形 势， 国 家 层 面 越 发强调“政策合力与叠加效应”，运用整体性思维进行“全过 程、 全 方 位、 全 链 条” 的 统 筹 协 同。 无 论 是 建 设 全国 统 一 大 市 场、 深 化 要 素 市 场 化 配 置 改 革， 还 是 推 进以人为核心的新型城镇化，都深刻体现了这种体系化思维。 在当代中国治理哲学与全球战略思维中，这种统筹观、系统观已成为应对复杂挑战的核心范式。而“体系化”，也成为了当今世界的时代发展要求。 体 系 化 是 城 市 打 破 阻 隔 效 果， 实 现 统 一 大 市场的必然方向 在科技创新领域：现代科技已告别单点突破的“孤岛”模 式， 进 入 多 学 科 交 叉、 开 放 协 同 的“ 网 络” 时 代。国家间的科技竞争，本质上是国家创新体系整体效能的 比 拼， 是 系 统 化 组 织 与 动 员 能 力 的 较 量。 创 新 的 载体也从孤立的“大型研究所”，演变为“人才 - 城市 -产业”三位一体、深度融合的生态网络。 在 产 业 发 展 领 域：围 绕 产 业 链 的 补 链、 强 链、 自 主 可控与开放合作，已无法依靠单一产业的规模扩张来解决。 科 技 的 创 新 必 须 有 产 业 化 落 地 才 能 发 挥 效 果， 而当 今 世 界 各 国 的 产 业 比 拼， 核 心 是 组 织 力、 动 员 力、系 统 整 合 能 力。 它 需 要 一 套 立 足 自 主 核 心 攻 关、 坚 持全球资源配置、贯通“从 0 到 1”原始创新与“从 1 到 N”产业转化的“组合拳”式整体解决方案。 02. 体系化，也是城市突围的必然方向 城市作为“现代化建设的核心载体”与“复杂巨系统”，其发展逻辑必须深刻遵循并体现“体系化”方法论。从生产力决定生产关系的角度来看，城市体系化也符合这一规律——科技产业的发展，要求城市这种载体，也要顺应科技资源的新组织逻辑，进行体系化构建。 这标志着城市发展范式正经历从“碎片化建设”到“整体性治理”、从“规模扩张”到“内涵提升”的根本性转型。“十五五”规划所引领的，正是这样一场关于城市价值、竞争逻辑与发展范式的系统性思维革命。城市“体系化”已成为不可逆转的趋势，是未来竞合的新秩序。 我们通过以下七个维度，勾勒出“城市体系化”的完整思维图景。 ② 空间观念之变：从“局部思维”到“全局视野” ① 核心理念之变：从“资源至上”到“质量优先” 传统发展模式常局限于本市行政边界，导致区域产业同质化与恶性竞争。“体系化时代”要求城市必须“跳出 城 市 看 城 市， 跳 出 区 域 看 全 国”。 这 意 味 着 未 来 的城市竞争态势，将是“城市群系统共生取代单体竞争”。城市需要在国家乃至全球的产业分工与功能网络中寻找 自 身 定 位， 通 过 构 建 高 效 协 作 网 络， 在 成 就 自 身 的同 时 提 升 国 家 整 体 竞 争 力。 例 如， 在 都 市 圈 内 部， 也需 要 统 筹 城 乡 发 展， 推 动 基 础 设 施、 公 共 服 务 和 现 代产业向乡村延伸，构建城乡共生关系。 过 去， 城 市 竞 争 聚 焦 于 争 夺 土 地、 资 金、 项 目 等 有 形资源，追求 GDP 与规模的快速扩张。如今，评价标准转 向 高 质 量 发 展，“ 人 民 至 上” 的 准 则 下， 不 光 要 看GDP，还要看 GNI，“创新、宜居、美丽、韧性、智慧、文 明” 等 综 合 质 量 指 标 成 为 重 点。 城 市 发 展 必 须 从 依赖“堆资源、拼规模”的粗放模式，转向依靠科技创新、人才引育、环境优化和文化塑造的“内涵式增长”。 ③ 功能定位之变：从“空间属性”到“功能属性” ④ 发展模式之变：从“单打独斗”到“整体协同” 这 是 体 系 化 最 直 接 的 体 现。 过 去 城 市 间 是“ 内 卷 式”的零和博弈，而未来则强调在统一规则下的协同共生。国家层面正“坚决破除阻碍全国统一大市场建设的卡点 堵 点”， 构 建 都 市 圈 协 同， 推 动 要 素 自 由 流 动。 在产业层面，这要求城