2025年11月城投化债及转型跟踪：5000亿地方政府债务结存限额集中落地，新增产业主体明显增多

——2025年11月城投化债及转型跟踪 摘要 ◼化债及城投转型相关重大政策速递 1.2025年12月中央政治局会议：财政货币政策延续宽松，强调解决拖欠款问题。 2.2025年12月中央经济工作会议：对地方政府债务风险表述落点更细，首次提及化解“融资平台经营性债务风险”。 相关研究报告： ◼化债进度跟踪 1.《多地恢复发行用于“偿还存量债务”的特殊再融资债，平台整合持续活跃——2025年9&10月城投化债及转型跟踪》，2025.11.14 隐债化解进度： 1.地方政府债券置换：11月用于化债的地方债发行节奏明显加快。置换隐债专项债当年额度已基本完成，仅河南仍有11亿元额度待发行；同时，特殊再融资债（不含置换隐债专项债，下同）全面恢复发行（当月24个省份发行）。5000亿地方债结存限额集中落地。 2.隐债清零：据不完全统计，截至2025年11月底已有广东、北京、上海三个省/直辖市和30个地级市及146个区县宣布已完成隐性债务清零的目标。 2.《置换隐债专项债发行进度达97%，平台整合持续活跃—2025年8月城投化债及转型跟踪》，2025.9.18 3.退平台和退出重点省份：退平台方面，全国层面，截至2025年9月末，全国融资平台数量较2023年3月末下降71%。各省市及下辖区县层面，据不完全统计，2025年11月，有31家主体宣告“不再承担政府融资职能”，11月退平台数量较10月有所减少。一揽子化债以来，共有1022家主体实现退平台。此外，声明市场化经营主体节奏有所放缓，11月有32家主体声明为市场化经营主体。退出重点省份方面，内蒙古已确认退出重点省份，宁夏已满足退出条件。 经营性债务化解： 债券方面，11月城投债净融资仍持续承压，募集资金用途持续以借新还旧为主（借新还旧债占比达93%），平均发行利率小幅回落至2.34%。非标债务方面，11月共监测到3例非标债务化解案例，均通过银行贷款置换非标方式实现。统借统还方面，11月仅发行1只“统借统还”债券，发行主体为遵义市投资(集团)有限责任公司。 拖欠企业账款： 11月，多地持续推进解决拖欠企业账款工作，并公布相关进展。 ◼城投平台整合及转型跟踪 1.城投平台整合概况：11月监测到城投平台整合事件39项，整合活动仍较为活跃。从区域分布看，江苏仍是整合最为活跃的地区。从整合类型来看，主要涵盖三大方向：一是通过资产整合新设产业投资平台；二是推进业务板块专业化整合（包括实施资产“瘦身”整合，聚焦主责主业、区域内资源进行专业化整合或吸收合并、通过市场化投资，布局战略性产业）；三是整合区域内资源打造高信用评级的主体。 2.产业债新增发行主体概况：11月产业债新增发行主体80家，所属行业集中于社会服务、非银金融、房地产，类城投产业主体仍占主导。本月类城投产业主体共有49家，整体资产规模较小、信用资质偏弱。 一、化债及城投转型相关重大政策速递 1.2025年12月中央政治局会议：财政货币政策延续宽松，强调解决拖欠款问题 2025年12月8日，中共中央政治局召开会议，分析研究2026年经济工作，审议《中国共产党领导全面依法治国工作条例》，其中有关风险化解的表述如下： 会议指出，明年经济工作要坚持稳中求进、提质增效，继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，切实提升宏观经济治理效能。……坚持民生为大，努力为人民群众多办实事；坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险。此外，亦重点提及“做好岁末年初重要民生商品保供工作，关心困难群众生产生活，解决好拖欠企业账款和农民工工资问题，兜牢民生底线。” 从表述来看，财政政策和货币政策均延续去年12月以来的宽松基调，强调“继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，延续去年12月的“实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”。但随着防范化解风险工作的不断推进，本次会议对于“风险化解”描述位次较去年12月靠后。此外，会议对“解决好拖欠企业账款和农民工工资问题”进行了重点强调，解决拖欠款问题亦是后续政府化债的重点工作之一。 2.2025年12月中央经济工作会议：对地方政府债务风险表述落点更细，首次提及化解“融资平台经营性债务风险” 中央经济工作会议于2025年12月11日召开，会议总结2025年经济工作，分析当前经济形势，部署2026年经济工作，其中有关财政政策和化债的表述： 会议指出，明年经济工作在政策取向上，要坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，提升宏观经济治理效能。要继续实施更加积极的财政政策。保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，加强财政科学管理，优化财政支出结构，规范税收优惠、财政补贴政策。重视解决地方财政困难，兜牢基层“三保”底线。严肃财经纪律，坚持党政机关过紧日子。要继续实施适度宽松的货币政策。把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，畅通货币政策传导机制，引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。要增强宏观政策取向一致性和有效性。将各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策纳入宏观政策取向一致性评估。健全预期管理机制，提振社会信心。 坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险。着力稳定房地产市场，因城施策控增量、去库存、优供给，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等。深化住房公积金制度改革，有序推动“好房子”建设。加快构建房地产发展新模式。积极有序化解地方政府债务风险，督促各地主动化债，不得违规新增隐性债务。优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险。 此次会议对于财政政策和货币政策延续中央政治局会议表述。在化债方面，落点更细，首次提及化解“融资平台经营性债务风险”，并强调“优化债务重组和置换办法”，预计后续化债仍是地方政府的重要工作之一，金融性化债或将更多发力。 二、化债进程跟踪 （一）隐债化解进度 1.地方政府债券置换 地方政府债券置换为本轮化债中最为重要的财政化债手段，当前用于化债的地方政府债券主要包括两类：一是特殊再融资债券。以12万亿协同化债政策为界，其募集资金用途表述有所调整。在该计划推出前，特殊再融资债券主要指募集资金用途表述为“偿还存量债务”、且未明确列示被偿还债券具体信息的再融资专项债和再融资一般债（2025年以来此类债券基本停发，直至8月才开始少量发行）。而在12万亿协同化债计划落地后，则出现了一类用途明确为“置换存量隐性债务”的再融资专项债，对应化债计划中6万亿（2万亿*3年，一次报批，分3年实施）部分，此类债券在后续表述中称为“置换隐债专项债”。二是特殊新增专项债，指未披露“一案两书”的新增专项债。募集资金用途较为灵活，或主要包含两部分，一是用于清偿企业拖欠账款；二是12万亿协同化债计划中4万亿（8000亿元*5年，补充政府性基金财力，专门用于化债）。 11月用于化债的地方债发行节奏有所加快。置换隐债专项债当年额度已基本完成，仅河南仍有11亿元额度待发行；同时，特殊再融资债（不含置换隐债专项债，下同）在今年8月恢复发行。2025年11月用于化债的地方债发行规模为2821.39亿元，发行规模较10月份增加1819.99亿元，是10月份规模的近3倍，发行节奏明显加快。从结构上看，随着置换隐债专项债当年发行额度基本完成，用于化债的地方债的发行结构已于10月出现明显变化，特殊再融资债恢复发行并成为接续主力。具体而言，置换隐债专项债、特殊新增专项债、特殊再融资债在11月分别发行54.79亿元、1000亿元、1766.6亿元（当月24个省份发行），其中特殊新增专项债和特殊再融资债均10月的479.27亿元和449.57亿元大幅增加，5000亿地方债结存限额集中落地（国家发改委明确，近期安排了5000亿结存限额，用于补充地方政府综合财力和扩大有效投资。其中，2000亿用于支持地方项目建设）。从地区看，江苏、河南、浙江、上海11月发行规模最高。 截至2025年11月30日，全年累计发行用于化债的地方债规模达3.58万亿元。其中，置换隐债专项债、特殊新增专项债、特殊再融资债分别为1.9989万亿元、1.35万亿元、2311.49亿元。江苏、湖南、河南、四川、贵州总化债资源最多，分别为4035亿元、2004亿元、1996亿元、1913亿元、1831亿元。 置换隐债专项债全年发行进度99.94%，总发行进度66.65%，目前仅河南尚有11亿元额度待发行。 特殊新增专项债方面，截至11月末累计发行13508亿元，已远超8000亿元。除用于补充财力及化债外，亦有部分新增限额用于偿还拖欠企业账款。 2.隐债清零区域 据不完全统计，截至2025年11月底已有广东、北京、上海三个省/直辖市和30个地级市及146个区县宣布已完成隐性债务清零的目标。此外，安徽省2025年7月发布印发《安徽省财政科学管理试点实施方案》，提及“开展全域无隐债试点，加快推动地方政府隐性债务‘清零’”。 11月，安徽省池州市在“决胜‘十四五’奋进新征程”系列主题新闻发布会（第十二场）中表示，在全省率先实现隐债清零；甘肃省金昌市在“决胜收官‘十四五’争先进位话发展”主题系列新闻发布会第十九场——金昌专场中明确，提前三年完成市级隐性债务清零任务；山东省滨州市在《优化布局谋发展激发活力开新局》中指出，提前1个月实现隐性债务清零。 3.退平台和退出重点省份 2024年8月，“150号文”明确了退平台退出的最终时限及退出标准和流程，时限上要求“2027年6月末前完成退平台”，退出路径上，“退平台需完成以下三步：一是实现隐性债务的清零，二是征得三分之二及以上经营性金融债权人同意退出融资平台，三是完成政府融资功能剥离工作并转型为自主经营、自担风险的市场化经营主体。” 2025年1月，“99号文”明确高风险重点省份退出路径：“（1）重点省份每年3月底前可向国务院报送退出请示，区域于2025年3月末申请退出时，最近一个月底融资平台数量较2023年3月底累计压降不低于40%；2025年底、2026年底融资平台数量分别较2023年3月底累计压降不低于75%、90%；2027年6月底前实现融资平台全部退出。（2）隐性债务率不高于除北京、上海、广东外16个非重点省份中隐性债务率较高的8个省份的平均值；（3）本地区金融债务/GDP低于10%；（4）不再适用重点省份相关化债政策支持后，确保有能力防范化解地方债务风险。1” （1）退平台 全国层面，2025年3月，十四届全国人大三次会议中央行答记者问“融资平台债务风险已大幅收敛。……到2024年末，与2023年初相比，约有40%的融资平台通过市场化转型等方式，退出了融资平台的序列。”2025年9月，在国新办“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会上财政部部长表示，“截至2025年6月末，超6成融资平台实现退出，意味着60%以上的融资平台隐性债务已经清零，融资平台改革转型加快推进。”2025年10月，《国务院关于金融工作情况的报告》发布，指出“2025年9月末，全国融资平台数量、存量经营性金融债务规模较2023年3月末分别下降71%、62%，风险明显缓释。”这一整体退出进度，与“99号文”对重点省份退出路径中要求的压降节奏总体相符。各省层面，共有10个省份明确对2024年退平台有所表述，详情如下： 据不完全统计，2025年11月，有31家主体宣告“不再承担政府融资职能”，11月退平台数量较10月有所减少。一揽子化债以来（2023年8月以来），共有1022家主体实现退平台。其中江苏省退平台数量232家，显著高于其他省份，浙江、山东、河南退平台数量分别为106家、94家、79家，居第二梯队。 从发债主体维度来看，声明市场化经营主体节奏有所放缓，10月、11月分别有35家、32家主体声明为市场化经