2025年9-10月城投化债及转型跟踪：多地恢复偿还存量债务类特殊再融资债发行，平台整合持续活跃

多地恢复偿还存量债务类特殊再融资债发行，平台整合持续活跃 ——2025年9-10月城投化债及转型跟踪 摘要 ◼化债及城投转型相关重大政策速递 1.“十五五”规划建议通过，坚持在发展中化债、在化债中发展，加快构建政府债务管理长效机制，统筹推进地方政府债务风险有序化解。 2.债务管理司亮相财政部官网，意在改善政府债务多头管理。 相关研究报告： ◼化债进度跟踪 隐债化解进度： 1.《化债观察之城投新增融资透视》，2025.8.29 1.地方政府债券置换：10月用于化债的地方债发行节奏进一步放缓。置换隐债专项债当年额度已基本完成，仅河南仍有66亿元额度待发行；同时，特殊再融资债（不含置换隐债专项债，下同）恢复发行。 2．《信用债净融资同比、环比双升，信用利差长短分化—2025年6月信用债市场回顾》，2025.7.7 2.隐债清零：据不完全统计，截至2025年10月底已有广东、北京、上海三个省/直辖市和27个地级市及146个区县宣布已完成隐性债务清零的目标。 3.退平台和退出重点省份：退平台方面，全国层面，截至2025年9月末，全国融资平台数量较2023年3月末下降71%。各省市及下辖区县层面，据不完全统计，2025年9月和10月，分别有15家、72家主体宣告“不再承担政府融资职能”，10月退平台数量明显增加。一揽子化债以来，共有991家主体实现退平台。此外，声明市场化经营主体节奏有所放缓，9月、10月分别有42家、36家主体声明为市场化经营主体。退出重点省份方面，内蒙古已确认退出重点省份，宁夏已满足退出条件。 3.《各地“两会”对化债怎么看？——2025年1月中国信用债市场观察》，2025.2.17 经营性债务化解： 4.《置换隐债专项债发行进度达97%，平台整合持续活跃—2025年8月城投化债及转型跟踪》，2025.9.18 债券方面，10月城投债净融资仍持续承压，募集资金用途持续以借新还旧为主（借新还旧债占比达96%），平均发行利率小幅回升至2.42%。非标债务方面，9-10月共监测到3例非标债务化解案例，均通过银行贷款置换非标方式实现。统借统还方面，9-10月仅发行1只“统借统还”债券，发行主体为黔西南州宏升公司。 拖欠企业账款： 9-10月，多地持续推进解决拖欠企业账款工作，并公布相关进展。 ◼城投平台整合及转型跟踪 1.城投平台整合概况：9月、10月分别监测到城投平台整合事件34项、43项，整合活动仍较为活跃。从区域分布看，江苏仍是整合最为活跃的地区；浙江、重庆、山东、湖南、湖北紧随其后。从整合类型来看，主要涵盖三大方向：一是通过资产整合新设产业投资平台；二是推进业务板块专业化整合（包括实施资产“瘦身”整合，聚焦主责主业、区域内资源进行专业化整合、集团内资产进行专业化整合或吸收合并、通过市场化投资，布局战略性产业）；三是整合区域内资源打造高信用评级的主体。 2.产业债新增发行主体概况：10月产业债新增发行主体数量明显增加，行业集中于非银金融、社会服务、商贸零售、建筑装饰、房地产，但仍以类城投产业主体为主导。本月类城投产业主体共有56家，整体资产规模较小、信用资质偏弱。 一、化债及城投转型相关重大政策速递 1.“十五五”规划建议通过，坚持在发展中化债、在化债中发展，加快构建政府债务管理长效机制，统筹推进地方政府债务风险有序化解 2025年10月23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。其中有关政府债务的表述： （1）扩大有效投资。保持投资合理增长，提高投资效益。优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重，高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设。适应人口结构变化和流动趋势，完善基础设施和公共服务设施布局，加强人力资源开发和人的全面发展投资。统筹用好各类政府投资，在工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划。加强政府投资全过程管理。深化投资审批制度改革，进一步明确中央和地方投资方向和重点。加强谋划论证，实施一批重大标志性工程项目。完善民营企业参与重大项目建设长效机制，发挥政府投资基金引导带动作用，激发民间投资活力、提高民间投资比重，增强市场主导的有效投资增长动力。 （2）发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理。完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。适当加强中央事权、提高中央财政支出比重。增加地方自主财力。加强财会监督。加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。 （3）加强重点领域国家安全能力建设。……提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险。 同时，在《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议〉辅导读本》中，财政部部长蓝佛安发表《发挥积极财政政策作用》的署名文章，其中有关政府债务的重要表述： （1）坚持统筹发展和安全，以财政高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动。统筹发展和安全，是我们党治国理政的一个重大原则。必须牢固树立总体国家安全观，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展。要科学合理安排赤字、债务及支出政策，抓实化解地方债务风险，增强财政可持续性。要强化财政保障，确保重要产业、重大科技等关键领域安全可控，增强发展安全性稳定性。 （2）切实防范化解地方政府债务风险，推动财政可持续发展。坚持在发展中化债、在化债中发展，持续用力防范化解地方政府债务风险。进一步落实好一揽子化债方案，做好地方政府存量隐性债务置换工作。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，推动建立统一的地方政府债务长效监管制度，对违规举债、虚假化债等行为严肃追责问责，防止前清后欠。加快推进地方融资平台改革转型，严禁新设或异化产生各类融资平台。优化债务结构，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。 “十五五”期间，政府债务管理将继续坚持“两条腿走路”，统筹好发展和安全，在发展中化债、在化债中发展，加快构建与高质量发展相适应的长效机制。近期中央财政下达5000亿元债务结存限额，正是这一思路的体现：资金范围拓展，5000亿元除用于补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务、消化政府拖欠企业账款外，还安排额度用于经济大省符合条件的项目建设，精准支持扩大有效投资，更好发挥经济大省挑大梁作用。在隐性债务化解方面，严控新增隐债、推动融资平台转型、优化债务结构等仍是重点任务。值得注意的是，蓝佛安部长在文中强调“严禁新设或异化产生各类融资平台”，警惕在推进地方融资平台改革转型过程中可能出现的“动作变形”。 2.债务管理司亮相财政部官网，意在改善政府债务多头管理 2025年11月3日，财政部债务管理司正式亮相财政部官网。根据官网介绍，债务管理司主要职责为“拟订并执行政府国内债务管理制度和政策。拟订中央和地方政府债务管理制度和办法。编制国债和地方政府债余额限额计 划。承担政府内债发行、兑付等有关管理工作。承担政府外债管理工作，拟订基本管理制度。加强政府债务监测监管，防范化解隐性债务风险”；债务管理司司长为李大伟，副司长为曲富国、赵则永；债务管理司设置六个处：综合处中央债务处、地方债务一处、地方债务二处、发行兑付处、检测管理处。 债务管理司的设立意在改善政府债务多头管理的局面，此前财政部的预算司、国库司、金融司、国际财金合作司等多个司局均有涉及政府债务相关管理工作。 二、化债进程跟踪 （一）隐债化解进度 1.地方政府债券置换 地方政府债券置换为本轮化债中最为重要的财政化债手段，当前用于化债的地方政府债券主要包括两类：一是特殊再融资债券。以12万亿协同化债政策为界，其募集资金用途表述有所调整。在该计划推出前，特殊再融资债券主要指募集资金用途表述为“偿还存量债务”、且未明确列示被偿还债券具体信息的再融资专项债和再融资一般债（2025年以来此类债券基本停发，直至8月才开始少量发行）。而在12万亿协同化债计划落地后，则出现了一类用途明确为“置换存量隐性债务”的再融资专项债，对应化债计划中6万亿（2万亿*3年，一次报批，分3年实施）部分，此类债券在后续表述中称为“置换隐债专项债”。二是特殊新增专项债，指未披露“一案两书”的新增专项债。募集资金用途较为灵活，或主要包含两部分，一是用于清偿企业拖欠账款；二是12万亿协同化债计划中4万亿（8000亿元*5年，补充政府性基金财力，专门用于化债）。 10月用于化债的地方债发行节奏进一步放缓。置换隐债专项债当年额度已基本完成，仅河南仍有66亿元额度待发行；同时，特殊再融资债（不含置换隐债专项债，下同）恢复发行。2025年9月、10月用于化债的地方债发行规模分别为2939.91亿元、947.63亿元，10月发行节奏进一步放缓。从结构上看，随着置换隐债专项债当年发行额度基本完成，10月用于化债的地方债的发行结构出现明显变化，特殊再融资债恢复发行并成为接续主力。具体而言，置换隐债专项债、特殊新增专项债、特殊再融资债在9月分别发行527.97亿元、2349.62亿元、62.32亿元（仅贵州）；10月分别发行72.56亿元、425.5亿元、449.57亿元（贵州、辽宁、河北、海南、广东五省发行）。从地区看，河北、广东、河南10月发行规模最高。 截至2025年10月31日，全年累计发行用于化债的地方债规模达3.29万亿元。其中，置换隐债专项债、特殊新增专项债、特殊再融资债分别为1.99万亿元、1.25万亿元、544.89亿元。江苏、湖南、河南、贵州、四川总化债资源最多，分别为3700亿元、1900亿元、1713亿元、1799亿元、1731亿元。 置换隐债专项债全年发行进度99.67%，总发行进度66.56%，目前仅河南尚有66亿元额度待发行。 特殊新增专项债方面，截至10月末累计发行12455亿元，已远超8000亿元。除用于补充财力及化债外，亦有部分新增限额用于偿还拖欠企业账款。 2.隐债清零区域 据不完全统计，截至2025年10月底已有广东、北京、上海三个省/直辖市和27个地级市及146个区县宣布已完成隐性债务清零的目标。此外，安徽省2025年7月发布印发《安徽省财政科学管理试点实施方案》，提及“开展全域无隐债试点，加快推动地方政府隐性债务‘清零’”。 9-10月，福建的龙岩市武平县和南平市武夷山市、黑龙江哈尔滨南岗区、吉林辽源市东丰县、江西安吉市吉水县、天津河西区、浙江绍兴市越城区在2024年财政决算报告等中表示，在2024年已完成隐性债务清零目标；吉林白城市、宁夏吴忠市在2024年财政决算报告中明确，已实现“市本级隐债清零目标”；江苏南京市建邺区在《强化地方政府性债务管理，助推经济运行平稳高质发展》中指出，自2018年底建邺区就已无存量隐性债务，且至今未有新增隐性债务；山西太原市娄烦县在《娄烦县2024年财政决算（草案）及2025年上半年财政预算执行情况报告》中明确指出“巩固了隐性债务‘清零’成果”。 3.退平台和退出重点省份 2024年8月，“150号文”明确了退平台退出的最终时限及退出标准和流程，时限上要求“2027年6月末前完成退平台”，退出路径上，“退平台需完成以下三步：一是实现隐性债务的清零，二是征得三分之二及以上经营性金融债权人同意退出融资平台，三是完成政府融资功能剥离工作并转型为自主经营、自担风险的市场化经营主体。” 2025年1月，“99号文”明确高风险重点省份退出路径：“（1）重点省份每年3月底前可向国务院报送退出请示，区域于2025年3月末申请退出时，最近一个月底融资平台数量较2023年3月底累计压降不低于40%；2025年底、2026年底融资平台数量分别较2023年3月底累计压降不低于75%、90%；20