2025年8月城投化债及转型跟踪：置换隐债专项债发行进度达97%，平台整合持续活跃

作者：王娜邮箱：wangna@fecr.com.cn ——2025年8月城投化债及转型跟踪 摘要 ◼化债及城投转型相关重大政策速递 1.《关于推动城市高质量发展的意见》发布，提出建立可持续的城市建设运营投融资体系，加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性债务。 2.《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》出台，明确地方政府债券可支持PPP存量项目建设、置换社会资本方垫资。 相关研究报告： ◼化债进度跟踪 1.《化债观察之城投新增融资透视》，2025.8.29 隐债化解进度： 1.地方政府债券置换：8月用于化债的地方债发行节奏进一步放缓，置换隐债专项债当年发行进度已达97%，湘豫黔鄂四省发行进度相对缓慢，特殊新增专项债发行规模已超8000亿元。 2．《信用债净融资同比、环比双升，信用利差长短分化—2025年6月信用债市场回顾》，2025.7.7 2.隐债清零：据不完全统计，截至2025年8月底已有广东、北京、上海三个省/直辖市和25个地级市及138个区县宣布已完成隐性债务清零的目标。 3.退平台和退出重点省份：退平台方面，据不完全统计，2025年8月，共11家主体宣告“不再承担政府融资职能”，较上月有所回落。一揽子化债以来，共有904家主体实现退平台。此外，声明市场化经营主体节奏明显加快，8月共58家主体声明为市场化经营主体，创2023年10月以来新高。退出重点省份方面，当前，内蒙古已确认退出重点省份，宁夏已满足退出条件。 3.《各地“两会”对化债怎么看？——2025年1月中国信用债市场观察》，2025.2.17 经营性债务化解： 债券方面，8月城投债净融资仍持续承压，募集资金用途持续以借新还旧为主（借新还旧债占比达96%），平均发行利率已降至2.37%。非标债务方面，8月共监测到2例非标债务化解案例，均通过银行贷款置换非标方式实现。统借统还方面，8月新发行1只“统借统还”债券，发行主体为昆明轨道交通集团。 拖欠企业账款： 8月，多地持续推进解决拖欠企业账款工作，并公布相关进展。 ◼城投平台整合及转型跟踪 1.城投平台整合概况：8月共监测到城投平台整合事件45项，整合活动较为活跃。从区域分布看，江苏、浙江两地整合数量领先，重庆、江西、安徽、湖南紧随其后。从整合类型来看，主要涵盖三大方向：一是通过资产整合新设产业投资平台；二是推进业务板块专业化整合；三是整合区域内资源打造高信用评级的主体。 2.产业债新增发行主体概况：8月产业债新增发行主体数量环比回落，类城投产业主体仍为主导。本月类城投产业主体以股权投资型企业为主，整体信用资质偏弱。 一、化债及城投转型相关重大政策速递 1.《关于推动城市高质量发展的意见》发布，提出建立可持续的城市建设运营投融资体系，加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性债务。 2025年8月15日，中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称“意见”），旨在加快城市发展方式转型，推动城市高质量发展。意见提出了“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”的战略目标；明确要求实现“更加注重以人为本、更加注重集约高效、更加注重特色发展、更加注重治理投入、更加注重统筹协调”五大转变；并重点部署了“优化现代化城市体系、培育壮大城市发展新动能、营造高品质城市生活空间、推动城市发展绿色低碳转型、增强城市安全韧性、促进城市文化繁荣发展、提升城市治理能力水平”七大任务。 在城市建设运营投融资方面，意见明确提出：“建立可持续的城市建设运营投融资体系。落实地方政府主体责任，统筹财政资金、社会资本和金融等资金渠道。对涉及重大安全和基本民生保障的，中央财政加大专项转移支付支持力度，中央预算内投资予以适当补助。创新财政金融政策工具，吸引和规范社会资金参与，稳慎推进公用事业价格改革。强化中长期信贷供给，发挥债券市场、股票市场融资功能，鼓励保险、信托等机构提供金融服务。加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性债务。”推动融资平台公司转型已成为地方可持续发展和防范化解风险的必然要求与明确方向，仍是后续重要工作内容之一。 2.《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》出台，明确地方政府债券可支持PPP存量项目建设、置换社会资本方垫资。 2025年8月20日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的通知（国办函〔2025〕84号，以下简称“84号文”）。84号文内容涉及保障在建项目顺利建设、推动已运营项目平稳运行、强化政策支持、加强组织保障四大板块、十三条内容，坚持问题导向、分类施策、降本增效，旨在规范政府和社会资本合作（PPP）存量项目建设和运营，支持提升公共服务和民生保障水平，并为PPP存量项目的处理提供政策依据。 我们重点关注对地方政府和金融机构的要求： 对于地方政府，一是足额安排预算并严格执行。PPP存量项目中政府支出责任应纳入预算管理，要按照预算管理程序，将政府承担的项目建设成本和运营补贴纳入预算管理，严格执行支出计划，不得挪用、擅自改变本应用于PPP存量项目支出的预算资金用途。经认定涉及拖欠企业账款的，要按照国家有关规定及时妥善解决。二是用好地方政府债券工具。对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出；对已运营项目，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续稳健运营（该举措云南、内蒙古已有实践）。三是整合资金和政策资源。在充分利用预算和债券工具的同时，地方政府要统筹运用中央转移支付、地方自有资金，合理用于存量项目建设成本和运营补贴。相关部门和地方政府要结合PPP存量项目实际和经济社会发展需要，将支持PPP存量项目建设和运营纳入增量政策中统筹实施。四是政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。 对于金融机构，一是保障合理融资需求。金融机构应当按照市场化、法治化原则客观评估，依法合规积极支持在建项目融资。对已签订贷款协议的项目，要依法履约，根据项目资金需求，在符合放款条件、风险可控前提下及时发放贷款。对未签订贷款协议的项目，要在充分尽职调查基础上，合理确定贷款规模、利率、期限、抵质押品等信贷条件。要优化信贷审批流程，不得无故终止，不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。二是鼓励金融机构与社会资本方平等协商，采取包括但不限于调整还款计划、降低利率、展期等方式，合理优化融资结构，支持项目持续稳健运行。（PPP项目实施高峰期在2015-2018年，彼时利率较高，当下有展期降息空间）。 二、化债进程跟踪 （一）隐债化解进度 1.地方政府债券置换 地方政府债券置换为本轮化债中最为重要的财政化债手段，当前用于化债的地方政府债券主要包括两类：一是特殊再融资债券。以12万亿协同化债政策为界，其募集资金用途表述有所调整。在该计划推出前，特殊再融资债券主要指募集资金用途表述为“偿还存量债务”、且未明确列示被偿还债券具体信息的再融资专项债和再融资一般债（2025年以来此类债券基本停发，仅贵州发行了33亿元）。而在12万亿协同化债计划落地后，则出现了一类用途明确为“置换存量隐性债务”的再融资专项债，对应化债计划中6万亿（2万亿*3年，一次报批，分3年实施）部分，此类债券在后续表述中称为“置换隐债专项债”。二是特殊新增专项债，指未披露“一案两书”的新增专项债。募集资金用途较为灵活，或主要包含两部分，一是用于清偿企业拖欠账款；二是12万亿协同化债计划中4万亿（8000亿元*5年，补充政府性基金财力，专门用于化债）。 8月用于化债的地方债发行节奏进一步放缓，置换隐债专项债当年发行进度已达97%，湘豫黔鄂四省发行进度相对缓慢，特殊新增专项债发行规模已超8000亿元。2025年8月用于化债的地方债发行规模2676.98亿元。随着大部分省份完成置换隐债专项债发行，8月发行节奏继续放缓。从结构上看，置换隐债专项债、特殊新增专项债、特殊再融资债分别发行515.41亿元、2128.57亿元、33亿元。从地区看，安徽、湖南、江苏8月发行规模最高。 截至2025年8月31日，全年累计发行用于化债的地方债规模达2.90万亿元。其中，置换隐债专项债、特殊新增专项债、特殊再融资债分别为1.93万亿元、9680亿元、33亿元。江苏、四川、湖南、云南总化债资源最多，分别为3700亿元、1731亿元、1630亿元、1608亿元。 置换隐债专项债全年发行进度97%，总发行进度66%，目前仅湖南、河南、贵州、湖北尚未发满当年额度。 特殊新增专项债方面，截至8月末累计发行已超8000亿元。除用于补充财力及化债外，亦有部分新增限额用于偿还拖欠企业账款。 2.隐债清零区域 据不完全统计，截至2025年8月底已有广东、北京、上海三个省/直辖市和25个地级市及138个区县宣布已完成隐性债务清零的目标。此外，安徽省2025年7月发布印发《安徽省财政科学管理试点实施方案》，提及“开展全域无隐债试点，加快推动地方政府隐性债务‘清零’”。 8月，重庆涪陵区在2025年《区政府工作报告》的重点工作目标任务上半年完成情况表中指出，2025年度重点目标“实现平台户数、隐债‘双清零’”正常推进；辽宁营口市辽河经济开发区在《2024年主要工作完成情况及2025年工作安排》明确指出“已完成隐性债务清零的目标任务”。 3.退平台和退出重点省份 2024年8月，“150号文”明确了退平台退出的最终时限及退出标准和流程，时限上要求“2027年6月末前完成退平台”，退出路径上，“退平台需完成以下三步：一是实现隐性债务的清零，二是征得三分之二及以上经营性金融债权人同意退出融资平台，三是完成政府融资功能剥离工作并转型为自主经营、自担风险的市场化经营主体。” 2025年1月，“99号文”明确高风险重点省份退出路径：“（1）重点省份每年3月底前可向国务院报送退出请示，区域于2025年3月末申请退出时，最近一个月底融资平台数量较2023年3月底累计压降不低于40%；2025年底、2026年底融资平台数量分别较2023年3月底累计压降不低于75%、90%；2027年6月底前实现融资平台全部退出。（2）隐性债务率不高于除北京、上海、广东外16个非重点省份中隐性债务率较高的8个省份的平均值；（3）本地区金融债务/GDP低于10%；（4）不再适用重点省份相关化债政策支持后，确保有能力防范化解地方债务风险。1” （1）退平台 全国层面，2025年3月，十四届全国人大三次会议中央行答记者问“融资平台债务风险已大幅收敛。……到2024年末，与2023年初相比，约有40%的融资平台通过市场化转型等方式，退出了融资平台的序列。”这一整体退出进度，与“99号文”对重点省份退出路径中要求的压降节奏总体相符。各省层面，共有10个省份明确对2024年退平台有所表述，详情如下： 据不完全统计，2025年8月，共11家主体宣告“不再承担政府融资职能”，较上月有所回落。一揽子化债以来（2023年8月以来），共有904家主体实现退平台。其中江苏省退平台数量221家，显著高于其他省份，浙江、山东、河南退平台数量分别为101家、87家、73家，居第二梯队。 从发债主体维度来看，声明市场化经营主体节奏明显加快，8月共58家主体声明为市场化经营主体，创2023年10月以来新高。截至2025年8月末，共250家主体声明为市场化经营主体，数量已超2024年全年的80%。 （2）退出重点省份 当前，内蒙古已确认退出重点省份，宁夏已满足退出条件。2025年1月内蒙古财政厅发布《关于内蒙古自治区2024年预算执行情况和2025年预算草案的报告》，称“自治区化债工作取得突破性进展，有望率先退出高风险省份。”7月，内蒙古人大官网发布《内蒙古自治区人民代表大会