低空数据政策分析报告（2025 年）

上海财经大学数字经济研究院2025年11月 低空经济系列研究项目组 项目组长：高红冰本报告编写成员：杨健郝建彬 目录 前言.....................................................................................................1 （一）顶层设计.....................................................................................5（二）法律法规.....................................................................................9（三）政策文件...................................................................................12（四）标准规范和建设指引................................................................18 二、低空数据资源开发利用相关政策体系........................................22 （一）法律法规和部门规章................................................................22（二）国家和行业标准规范................................................................25（三）政策文件...................................................................................26（四）相关应用与产业政策................................................................27 三、地方低空数据政策制定情况........................................................31 （一）地方法规和规范性文件............................................................31（二）地方标准和规范........................................................................34（三）相关政策文件...........................................................................35 四、低空数据政策设计需要强化的方向............................................43 （一）政策供给的应用导向................................................................43（二）顺畅流通的机制设计................................................................44（三）低空数据的确权机制................................................................45（四）低空数据的统一标准................................................................45 （五）低空数据的安全防护................................................................46（六）基础设施的支撑能力................................................................46（七）低空数据市场的培育................................................................47 五、不断完善低空数据资源开发利用体系........................................49 （一）构建全链覆盖的低空数据资源体系........................................49（二）健全应用导向的低空数据政策体系........................................50（三）加快构建低空数据标准体系....................................................50（四）强化低空数据安全保障体系....................................................52（五）创新低空数据基础设施建设机制............................................52（六）探索低空数据市场化机制........................................................53 低空数据相关政策一览表....................................................................55 前言 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，着力打造新兴支柱产业，实施产业创新工程，一体推进创新设施建设、技术研究开发、产品迭代升级，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展。发展低空经济这一战略性新兴产业，是中央做出的重大战略部署。当前低空经济的迅速发展，是以人工智能大模型应用为主要特征的新一轮科技革命和产业变革为驱动力量，大数据、人工智能、物联网、新一代移动通信等数智技术与新能源技术、无人驾驶技术等深度融合，培育出一批与企业生产、产业发展、城市治理、应急救援、消费生活等领域应用的新场景，助力我国经济社会高质量发展。 从数智化角度看，我国低空经济起步早、起点高，走出了一条独具特色的低空数智化发展之路。在低空飞行器特别是无人航空器数智化方面，整机设计与制造环节就充分考虑了航空器的数智化管理和控制，推出了一系列高度数智化的无人航空器产品。同时，也成长起一批专注于低空飞行调度、飞行控制、无线电侦测与反制等的数智化企业，一批着力打 造低空云平台、提供低空云服务的平台服务企业，通信设备制造商、电信运营商等也积极投入到探索通导监网络建设中，共同推动我国低空数智化体系建设。在低空飞行管理数字化方面，多地综合运用“北斗+ADS-B+5G-A+甚高频”技术，实现空域动态协同智能管理和高精度的数据交互，让低空飞行“看得见、呼得着、控得住”。军、地、民部门积极协同，探索空域管理与飞行计划动态数据共享共用，建立跨部门、跨领域、跨层级的联合监管机制，保障飞行安全，探索低空飞行“一窗口申请、一站式审批、一张网通管”等模式。在低空数据资源建设与应用方面，一些地方正在探索数字化智能化的低空飞行服务系统建设，包括空域管理、飞行计划管理、流量管理、飞行监管、航空器管理、飞手管理、气象情报、飞行情报、基础设施等。通过低空飞行管理服务平台采集相关数据，包括航空器状态、飞行高度、飞行时长、飞行位置等飞行动态数据，实名登记、厂商、型号等无人机航空器数据，飞行单位、飞行计划负责人、负责人电话等运营人数据，身份证信息、联系电话等飞手数据，以及起降场（点）、服务保障设施等数据。 同时，为保障低空安全飞行和有序运营，实现城市数据、社会数据与低空数据的互联互通。需要进一步加强低空数据资源开发利用，不断健全国家数据要素基础制度，着力完善低空数据治理、接口标准、流通、融合应用、安全以及数据 产品和服务开发等法律法规、标准规范和支持政策体系，保障低空数据“能采集、能流通、能应用”，充分发挥低空数据资源价值，促进低空经济健康有序发展。从这个意义上说，梳理分析低空数据相关法律法规、标准规划和政策体系，掌握政策体系的完备性和缺漏项，更好地构建保障低空经济发展的政策环境和发挥低空“数据要素”价值，推动低空经济产业化、市场化、数智化发展，建设“低空经济强国”具有重要现实价值。 本分析报告分为五部分，分别介绍国家数据资源开发利用政策体系、国家有关低空数据资源开发利用政策体系、地方推进低空数据资源开发利用的政策举措，分析低空数据政策设计需要关注的重点，提出完善低空数据政策体系的思路。本分析报告所称政策体系涵盖与低空数据资源开发利用活动相关的法律法规、部门规章、地方法规，标准规范，规范性、政策性文件，建设指引等。 在研制分析报告的过程中，梳理了中央、地方和行业主管机构在推进数据资源开发利用、发展低空经济中100多项相关法规、政策和标准，从中筛选出50多个开展解剖分析，从数据资源开发利用全流程角度思考，期望寻找低空数据资源开发利用的共性特征，努力寻找完善相关政策体系的途径。 上海财经大学数字经济研究院希望通过本分析报告，能为低空领域从业者、研究者和政策制定者提供参考，为国家低空经济发展和数据资源开发利用贡献绵薄之力。由于资料获取、研究能力、认知水平等诸多限制，如有不当之处，敬请大家批评指正！ 一、国家数据资源开发利用政策体系 长期以来，我国高度重视数据作为新型生产要素的战略地位，围绕数据资源开发利用逐步构建起一套包括相关法律法规、标准规范、政策文件和建设指引等多层次制度体系，如图1所示。 （一）顶层设计 在推进国家信息化建设的过程中，很早就认识到了信息资源的价值和作用，将信息资源作为国家信息化体系的六要素之一，纳入到国家信息化体系，并出台了一些列信息资源开发利用的战略规划和指导意见。2004年，中央中央办公厅、 国务院办公厅印发《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发【2004】34号），明确信息资源开发利用的指导思想和主要原则，提出了加强政务信息资源的开发利用、加强信息资源的公益性开发利用和服务、促进信息资源市场繁荣和产业发展等重点任务。《2006━2020年国家信息化发展战略》指出，“信息资源日益成为重要生产要素、无形资产和社会财富。”《“十四五”国家信息化规划》提出，建立高效利用的数据要素资源体系，充分发挥数据作为新生产要素的关键作用，以数据资源开发利用、共享流通、全生命周期治理和安全保障为重点，建立完善数据要素资源体系，激发数据要素价值，提升数据要素赋能作用，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，形成强大国内市场，推动构建新发展格局。 特别是党的二十大以来，数据资源开发利用工作上升到国家战略全局高度，在制度安排和组织机构建设上做出重大部署安排，推动全国数据工作迈入新阶段。 1.《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》 2022年12月2日，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。《意见》是整个社会意识到数据作为新型生产要素，已融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变着生产方式、 生活方式和社会治理方式的大背景出台的，对于深化创新驱动、推动高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化都具有重要现实意义。 《意见》明确以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕构建数据基础制度，以维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密为前提，以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为重点。从四个方面明确了构建数据基础制度的重点任务，包括：（一）建立保障权益、合规使用的数据产权制度，如