中国地方政府绿色金融政策有效性分析——基于2016-2019年绿色债券发行数据

中国地方政府绿色金融政策有效性分析⸺基于2016-2019年绿色债券发行数据 1 中国的绿色金融政策发展1 中国的绿色金融政策发展中国较早的绿色金融相关政策始于绿色信贷，可以追溯到2007年银监会在《节能减排授信工作指导意见》2中制定的绿色信贷政策。2012年，银监会正式颁布了《绿色信贷指引》3，又于2014年建立了用于测量并评估绿色信贷的绿色信贷统计制度。2015年9月，国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》4，第四十五条首次明确提出要“建立我国绿色金融体系”，中国绿色金融市场发展开始奋力冲刺。2015年10月，“十三五”规划建议指出要“建立绿色金融体系，发展绿色信贷、绿色债券，设立绿色发展基金”，进一步明确了推进绿色金融发展的需要。2016年，中国人民银行等七部委率先发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》5。至此，中国的绿色金融政策框架已经延伸到所有金融市场（包括保险和资本市场）。在《生态文明体制改革总体方案》和“十三五”规划提及绿色金融之后，2015年12月，中国人民银行和国家发改委相继发布绿色金融债公告6和《绿色债券发行指引》7，这两份文件正式拉开了中国绿色债券的大幕。与央行公告一同发布的《绿色债券支持项目目录（2015年版）》，是我国第一份关于绿色债券界定与分类的文件，一直是绿色债券审批与注册、第三方评估认证、绿色债券评级和相关信息披露的重要参考依据。在交易场所层面，2016年3月和4月，上交所、深交所分别发布《关于开展绿色公司债券试点的通知》89，绿色公司债的发展进入快车道。2017年3月，中国银行间市场交易商协会发布《非金融企业绿色债务融资工具业务据气候债券倡议组织（CBI）统计，2019年中国共计发行了3862亿元人民币的贴标绿色债券，发行总量居全球第一。短短几年间，中国绿色债券从无到有，再到全球绿债市场领跑者，从中央到地方各级部门的一系列政策对绿色金融的扶持与推广在此进程中起到了非常关键的作用。本报告根据商道融绿绿色金融政策数据库1在2016-2019年收集的政策数据与CBI绿色债券区域发行量数据，评估各省级行政区绿色金融政策扶持力度，并探究了政策力度与绿色债券发行量的相关性。1 商道融绿绿色金融政策数据库，http://database.syntaogf.com/think/public/index.php/admin/tools/query 2 中国银监会关于印发《节能减排授信工作指导意见》的通知，银监发［2007］83号，2007年11月23日，http://www.cbrc.gov.cn/chi-nese/home/docView/20071228FB30E084786133C8FFC4FD8A0D8CEF00.html 3 银监会关于印发绿色信贷指引的通知，银监发〔2012〕4号，2012年1月29日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2012/con-tent_2163593.htm4 《生态文明体制改革总体方案》，2015年9月21日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm5 关于构建绿色金融体系的指导意见，2016年8月31日，http://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/gwy/201611/t20161124_368163.htm 6 中国人民银行公告〔2015〕第39号，2015年12月22日，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoli-u/113456/113469/2993398/index.html5 关于构建绿色金融体系的指导意见，2016年8月31日，http://www.mee.gov.cn/gkml/hb-b/gwy/201611/t20161124_368163.htm 6 中国人民银行公告〔2015〕第39号，2015年12月22日，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoli-u/113456/113469/2993398/index.html7 国家发改委，国家发展改革委办公厅关于印发《绿色债券发行指引》的通知，2016年1月8日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcf-b/tz/201601/t20160108_963561.html8 上海证券交易所，关于开展绿色公司债券试点的通知，2016年3月16日，http://www.sse.com.cn/lawandrules/sserules/listing/-bond/c/c_20160316_4058800.shtml9 深圳证券交易所关于开展绿色公司债券业务试点的通知，2016年4月22日，http://www.szse.cn/lawrules/rule/listed/-bond/t20160422_565143.html01中国地方政府绿色金融政策有效性分析 022 国内省级行政单位绿色金融政策力度评估142 国内省级行政单位绿色金融政策力度评估1410 中国银行间市场交易商协会，关于发布《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》及配套表格的公告，2017年3月22日，http://nafmii.org.cn/ggtz/gg/201703/t20170322_60431.html11 中国证监会关于支持绿色债券发展的指导意见，2017年3月2日，http://www.csrc.gov.cn/pub/zjhpub-lic/G00306201/201703/t20170303_313012.htm12 中国人民银行 中国证券监督管理委员会公告〔2017〕第20号，2017年12月27日，http://www.pbc.gov.cn/rmyh/105208/3449893/in-dex.html13 国家发改委，关于印发《绿色产业指导目录（2019年版）》的通知，发改环资〔2019〕293号，2019年3月5日，https://www.ndrc.gov.cn/f-ggz/hjyzy/stwmjs/201903/t20190305_1220625.html14 本报告的研究范围不包括港澳台地区。2017年6月，中国人民银行等七部门联合发文，在浙江、江西、广东、贵州、新疆五省（区）建设了八个各有侧重、各具特色的绿色金融改革创新试验区，在体制机制上探索可复制可推广的经验，为地方绿色金融发展拉开序幕。目前，中国已经具有较为完备的绿色金融框架，绿色金融的相关政策也日渐丰富。商道融绿自2017年起定期收录当月全国各级行政单位发布的绿色金融相关政策，并建立了商道融绿绿色金融政策数据库。据数据库统计，2016-2019年，中国境内各级政府部门制定并发布绿色金融相关政策共623条，其中绿色金融专项文件或提出了发展绿色金融具体实施细则的政策361条。作为绿色金融领域的重要市场实践，各级各地政府部门采取了多种政策手段鼓励绿色债券的发展，如，包括创设与绿色债券工作流程相关的绿色通道、建立当地绿色项目库等在内的便利措施；以直接或间接降低绿债发行人发行成本和发行利率为主要目标的财务激励；以及对参与发行绿色债券的各机构予以认可表彰等形式的评估奖惩政策等。为较为客观地反映地方政府在过去四年中的绿色金融推动力度，本报告对各项绿色金融政策进行政策力度指引》及配套表格10。同月，证监会发布《关于支持绿色债券发展的指导意见》，落实七部委文件精神，鼓励绿色公司债发行11。至此，绿色债券的相关政策指引已经覆盖了全部的债券市场。2017年10月，中国人民银行与证监会联合发布《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》12，对绿色债券评估认证机构资质、业务承接、评估认证内容、评估认证意见等方面作出了规范，标志着我国绿色债券市场的进一步成熟完善。2019年3月，《绿色产业指导目录（2019年版）》制定出台，明确了绿色产业、绿色项目的界定与分类13。国家发改委等七部委要求各部门将该目录作为基础，根据各自领域、区域发展重点，出台投资、价格、金融、税收等方面政策措施，为绿色投资提供有力的参考支持。2020年7月9日，中国人民银行、国家发展和改革委员会、中国证券监督管理委员会联合发布了《关于印发〈绿色债券支持项目目录（2020年版）〉的通知（征求意见稿）》，沿用了《绿色产业指导目录（2019年版）》的结构，6大领域分类保持一致，项目数量及内容都十分接近，只是二级、三级目录的分类方法有所调整。与《绿色债券支持项目目录（2015年版）》相比，该目录新增了绿色服务的一级目录，并剔除了煤炭清洁利用的内容。中国地方政府绿色金融政策有效性分析 表1 绿色金融政策标签说明便利措施评估奖惩财务激励-补贴增信财务激励-财政投资划定区域作为绿色金融试点选定行业、企业作为绿色金融试点开设绿色通道，给予优先权结合绿色金融推动某一经济部门的绿色转型包括项目库、环境违规信息库等、汇报流程机制等进行绿色金融绩效评估公开和传播相关信息，进行表彰或批评通过提供发行补助、担保补贴、债券贴息等方式分担发行成本通过担保基金、债贷组合、专项建设基金组合等方式增进信用向发行人、投资人等提供税收减免优惠通过设立绿色发展基金和PPP的方式直接投资财政资金向发行人、投资人等提供税收减免优惠通过设立绿色发展基金和PPP的方式直接投资财政资金绿色通道产业对接信息共享绩效评估表彰批评试点示范成本分担信用增进税收减免财政投资专项文件发布鼓励绿色金融的专项文件政策信号分析。衡量政策的推动力度可分为实施细则的丰富程度和政策的影响范围两个维度：具有更多具体实施细则的政策在对绿色金融发展的推动上优于只有宏观规定的政策；具有较大影响范围的政策的推动力度也会更大，例如在实施细则相同的情况下，省一级政策推动力度会大于市县一级的政策。报告研究团队识别了所收录的绿色金融政策中提到的有效实施细则，并根据实施细则的丰富程度与政策影响范围，为政策进行赋值，计算出过去四年各省、区、直辖市的绿色金融政策力度得分。具体赋值规则如下：绿色金融实施细则的丰富程度得分a由以下公式确定： a=�+��% (x-�)其中x为政策中具体实施细则的类别数量，种类包括政策信号、便利措施、评估奖惩、财务激励-补贴增信、财务激励-财政投资共5类。由于x的取值范围是{1,2,3,4,5}，故单一类别的绿色金融政策得分为1，每增加一种实施细则类别，得分增加0.1。例如，2018年9月江苏省财政厅等九部门联合发布的《关于深入推进绿色金融服务生态环境高质量发展的实施意见》中提到：（十四）对为绿色债券发行提供担保的第三方担保机构给予奖励��每只债券奖励30万元，同一担保机构每年奖励金额不超过600万元；（十六）支持设立各类绿色发展基金；（十八）创新PPP项目运作模式；（二十）建立参加环境污染责任保险的激励约束机制��对符合条件的投保企业，按不高于保费的40%给予补贴；03中国地方政府绿色金融政策有效性分析 上表显示了2016-2019年的四年间全国各省级行政单位的绿色金融政策力度得分情况。31个省份平均得分为15.05，标准差为12.74。浙江省、广东省、江苏省与贵州省得分均在30分以上，其中浙江省、广东省与贵州省均为国家首批绿色金融创新改革试验区所在省份。这表明在样本期间，当地政府积极探索绿色金融发展模式，阶段性地建立了一系列政策，推动省内绿色金融生根发芽。天津市、西藏自治区和吉林省分数不足3分，四年间仅发布了1-2条绿色金融有关的政策，说明并未系统性地开发省内绿色金融生态。据气候债券倡议组织（CBI）统计，2016-2019年之间，中国境内每年公开发行的绿色债券15规模均超过2000亿元人民币，4年累计发行的488只债券规模约百亿。图1 2016-2019年中国各省级行政单位绿色金融政策力度得分15 本报告统计的债券类型包括企业债、公司债、金融债、可转债、可交换债、定向工具、地方政府债、资产支持证券