中国地方政府绿色金融政策有效性分析——基于2016-2019年绿色债券发行数据

⸺基于2016-2019年绿色债券发行数据 据气候债券倡议组织（CBI）统计，2019年中国共计发行了3862亿元人民币的贴标绿色债券，发行总量居全球第一。短短几年间，中国绿色债券从无到有，再到全球绿债市场领跑者，从中央到地方各级部门的一系列政策对绿色金融的扶持与推广在此进程中起到了非常关键的作用。本报告根据商道融绿绿色金融政策数据库1在2016-2019年收集的政策数据与CBI绿色债券区域发行量数据，评估各省级行政区绿色金融政策扶持力度，并探究了政策力度与绿色债券发行量的相关性。 1 中国的绿色金融政策发展1 中国的绿色金融政策发展 中国较早的绿色金融相关政策始于绿色信贷，可以追溯到2007年银监会在《节能减排授信工作指导意见》2中制定的绿色信贷政策。2012年，银监会正式颁布了《绿色信贷指引》3，又于2014年建立了用于测量并评估绿色信贷的绿色信贷统计制度。 2015年9月，国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》4，第四十五条首次明确提出要“建立我国绿色金融体系”，中国绿色金融市场发展开始奋力冲刺。2015年10月，“十三五”规划建议指出要“建立绿色金融体系，发展绿色信贷、绿色债券，设立绿色发展基金”，进一步明确了推进绿色金融发展的需要。2016年，中国人民银行等七部委率先发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》5。至此，中国的绿色金融政策框架已经延伸到所有金融市场（包括保险和资本市场）。 在《生态文明体制改革总体方案》和“十三五”规划提及绿色金融之后，2015年12月，中国人民银行和国家发改委相继发布绿色金融债公告6和《绿色债券发行指引》7，这两份文件正式拉开了中国绿色债券的大幕。与央行公告一同发布的《绿色债券支持项目目录（2015年版）》，是我国第一份关于绿色债券界定与分类的文件，一直是绿色债券审批与注册、第三方评估认证、绿色债券评级和相关信息披露的重要参考依据。 在交易场所层面，2016年3月和4月，上交所、深交所分别发布《关于开展绿色公司债券试点的通知》89，绿色公司债的发展进入快车道。2017年3月，中国银行间市场交易商协会发布《非金融企业绿色债务融资工具业务 指引》及配套表格10。同月，证监会发布《关于支持绿色债券发展的指导意见》，落实七部委文件精神，鼓励绿色公司债发行11。至此，绿色债券的相关政策指引已经覆盖了全部的债券市场。 2017年10月，中国人民银行与证监会联合发布《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》12，对绿色债券评估认证机构资质、业务承接、评估认证内容、评估认证意见等方面作出了规范，标志着我国绿色债券市场的进一步成熟完善。 2019年3月，《绿色产业指导目录（2019年版）》制定出台，明确了绿色产业、绿色项目的界定与分类13。国家发改委等七部委要求各部门将该目录作为基础，根据各自领域、区域发展重点，出台投资、价格、金融、税收等方面政策措施，为绿色投资提供有力的参考支持。2020年7月9日，中国人民银行、国家发展和改革委员会、中国证券监督管理委员会联合发布了《关于印发〈绿色债券支持项目目录（2020年版）〉的通知（征求意见稿）》，沿用了《绿色产业指导目录（2019年版）》的结构，6大领域分类保持一致，项目数量及内容都十分接近，只是二级、三级目录的分类方法有所调整。与《绿色债券支持项目目录（2015年版）》相比，该目录新增了绿色服务的一级目录，并剔除了煤炭清洁利用的内容。 2 国内省级行政单位绿色金融政策力度评估142 国内省级行政单位绿色金融政策力度评估14 2017年6月，中国人民银行等七部门联合发文，在浙江、江西、广东、贵州、新疆五省（区）建设了八个各有侧重、各具特色的绿色金融改革创新试验区，在体制机制上探索可复制可推广的经验，为地方绿色金融发展拉开序幕。 目前，中国已经具有较为完备的绿色金融框架，绿色金融的相关政策也日渐丰富。商道融绿自2017年起定期收录当月全国各级行政单位发布的绿色金融相关政策，并建立了商道融绿绿色金融政策数据库。据数据库统计，2016-2019年，中国境内各级政府部门制定并发布绿色金融相关政策共623条，其中绿色金融专项文件或提出了发展绿色金融具体实施细则的政策361条。作为绿色金融领域的重要市场实践，各级各地政府部门采取了多种政策手段鼓励绿色债券的发展，如，包括创设与绿色债券工作流程相关的绿色通道、建立当地绿色项目库等在内的便利措施；以直接或间接降低绿债发行人发行成本和发行利率为主要目标的财务激励；以及对参与发行绿色债券的各机构予以认可表彰等形式的评估奖惩政策等。 为较为客观地反映地方政府在过去四年中的绿色金融推动力度，本报告对各项绿色金融政策进行政策力度 分析。衡量政策的推动力度可分为实施细则的丰富程度和政策的影响范围两个维度：具有更多具体实施细则的政策在对绿色金融发展的推动上优于只有宏观规定的政策；具有较大影响范围的政策的推动力度也会更大，例如在实施细则相同的情况下，省一级政策推动力度会大于市县一级的政策。报告研究团队识别了所收录的绿色金融政策中提到的有效实施细则，并根据实施细则的丰富程度与政策影响范围，为政策进行赋值，计算出过去四年各省、区、直辖市的绿色金融政策力度得分。具体赋值规则如下： 绿色金融实施细则的丰富程度得分a由以下公式确定：a=�+��% (x-�) 其中x为政策中具体实施细则的类别数量，种类包括政策信号、便利措施、评估奖惩、财务激励-补贴增信、财务激励-财政投资共5类。由于x的取值范围是{1,2,3,4,5}，故单一类别的绿色金融政策得分为1，每增加一种实施细则类别，得分增加0.1。 例如，2018年9月江苏省财政厅等九部门联合发布的《关于深入推进绿色金融服务生态环境高质量发展的实施意见》中提到： （十四）对为绿色债券发行提供担保的第三方担保机构给予奖励��每只债券奖励30万元，同一担保机构每年奖励金额不超过600万元；（十六）支持设立各类绿色发展基金；（十八）创新PPP项目运作模式；（二十）建立参加环境污染责任保险的激励约束机制��对符合条件的投保企业，按不高于保费的40%给予补贴； （二十五）支持宜兴市发挥区位、产业、资源、生态优势，以环保科技为主题申报创建国家绿色金融改革创新试验区。 该政策在政策信号、便利措施、财务激励-补贴增信、财务激励-财政投资四个方面均有提及，根据公式计算该政策的丰富程度得分a=1.3。 绿色金融政策影响范围得分b由发政机构级别确定，其中发政机构为省级单位b=1.4，市级单位b=1.2，县级单位b=1。 单一政策的绿色金融政策力度得分m为上述两个得分的乘积，即：m=a×b 地区j绿色金融政策力度得分M为2016-2019年所有政策得分的加总，即：Mab 上表显示了2016-2019年的四年间全国各省级行政单位的绿色金融政策力度得分情况。31个省份平均得分为15.05，标准差为12.74。浙江省、广东省、江苏省与贵州省得分均在30分以上，其中浙江省、广东省与贵州省均为国家首批绿色金融创新改革试验区所在省份。这表明在样本期间，当地政府积极探索绿色金融发展模式，阶段性地建立了一系列政策，推动省内绿色金融生根发芽。天津市、西藏自治区和吉林省分数不足3分，四年间仅发布了1-2条绿色金融有关的政策，说明并未系统性地开发省内绿色金融生态。 3中国的绿色债券发行3中国的绿色债券发行 据气候债券倡议组织（CBI）统计，2016-2019年之间，中国境内每年公开发行的绿色债券15规模均超过2000亿元人民币，4年累计发行的488只债券规模约百亿。 上表显示了2016-2019年的四年间绿色债券的发行情况。31个省、区、直辖市在2016-2019年间平均每地累计发行绿色债券300.29亿元人民币。值得关注的是，北京、上海与福建省四年间的绿色债券累计发行量均超过了1000亿元人民币，其中北京、上海作为金融中心，辖区内潜在债券发行人较多，故发行规模较大；而福建省辖区内的兴业银行作为国内首家赤道银行，多年来积极践行可持续金融理念，已累计发行了1300亿元人民币绿色金融债。 4政策力度对绿色债券发行的影响分析4政策力度对绿色债券发行的影响分析 将绿色金融政策力度得分作为解释变量，分别与发债只数与发债规模进行一元线性回归，有如下发现： （1）从发行只数来看，除北京以外的30个省级行政单位发债只数与绿色金融政策力度得分有显著线性关系，线性拟合度（R2）为51.7%，自变量拟合系数为0.785，p值小于0.01，在99%的置信度下显著不为0。 （2）从发行规模上看，除北京、上海和福建外，其余28个省级行政单位绿色债券发行规模与绿色金融政策力度存在较强的线性关系，线性拟合度（R2）为47.9%，自变量拟合系数为8.909，p值小于0.01，在99%的置信度下显著不为0。 5结论5结论 地方绿色金融政策扶持力度影响了当地绿色债券的发行情况。根据上述回归分析可得出，省级行政单位辖区内绿色债券无论是发行只数还是发行规模，均受到地方绿色金融政策实施力度的显著正向推动。平均来看，绿色金融政策力度得分每提高1分，将带来0.785只绿色债券或8.9亿元人民币的绿色债券发行。 从收录的政策来看，政策信号、便利措施仍是最常见的政策举措，实质性的财务激励虽然在近年来略有增加但仍是少数。不过一些地方政府在政策实施中已呈现规范标准、量化评估的趋势，政策制定向纵深方向发展，配套政策愈发完善。而完备的绿色金融政策体系将催生更多的绿色债券潜在发行人，推动绿色债券市场的良性发展。 此外不难发现，第一批五省区国家绿色金融改革创新试验区大多都分布在上述两个线性拟合图的中右方，这表明试验区科学、系统的绿色金融体系规划已初见成效，已为试验区带来了规模较大的绿色投资。截止到目前，试验区的建立已满三年，其积累的丰富经验和成果也将在“由点及面”的政策推动下向其它地区传播推广，促进供给侧改革、产业转型升级，带来更多绿色金融投资机遇，推动我国绿色金融的持续健康发展。 致 谢致 谢 感谢气候债券倡议组织（Climate Bonds Initiative）为本研究提供的数据支持。 研 究 机 构研 究 机 构 商道融绿是国内领先的绿色金融及责任投资专业服务机构，专注于为客户提供环境、社会和公司治理（ESG）评级和信息服务、绿色债券评估认证、责任投资和绿色金融咨询与研究等专业服务。商道融绿是中国责任投资论坛（China SIF）发起机构、联合国负责任投资原则（PRI）签署机构以及中国金融学会绿色金融专业委员会理事单位，倡导建设负责任的中国资本市场，支持我国构建绿色金融体系的政策研究和具体实践。