地方政府与城投企业债务风险研究报告——成都篇

联合资信公用评级四部|丁晓|卢奕 报告概要 成都市作为四川省省会、副省级城市以及国家中心城市，是西南地区的科技、商贸、物流、金融中心和综合交通枢纽，在国家区域发展战略中具有突出地位，近年来人口虹吸效应明显。成都市经济规模和财政实力均位于副省级城市前列，2024年经济稳步提升，一般公共预算收入小幅增长，财政自给能力较强，受政府性基金收入下降影响当年综合财力有所下滑。 作为国家中心城市以及成渝地区双城经济圈的核心城市，近年来国家政策均利好成都市发展，成都市有望建设成为具有影响力的区域经济中心和科技创新中心。 成都市围绕“东进、南拓、西控、北改、中优”方针进行产业空间布局以实现产业差异化和集群化发展。成都高新区作为国家级高新区，优势产业集聚效应明显，经济和财政实力最为雄厚，成都市其他区县经济和财政实力呈按圈层向外逐层递减趋势。成都高新区、成都天府新区和主城区一般公共预算收入稳定性较强，远郊区综合财力对上级补助的依赖性较强，2024年远郊区大多区县受上级补助增长影响综合财力有所提升，其他区域则大部分受政府性基金收入下降影响综合财力呈现不同程度下滑。成都市主城区政府债务水平远低于其他区县，成都市加大存量债务化解力度，债务水平较高的区县探索多渠道化解方案。 受一揽子化债政策落地生效，成都市发债规模同比大幅下降，2025年债券融资呈现净流出状态，发债用途大多用于借新还旧。成都市发债城投企业融资结构以银行借款和债券融资为主，市级发债城投企业现金类资产对短期债务的覆盖程度较好，近郊区和远郊区的短期偿债压力相对较大。 一、成都市经济及财政实力 1．成都市区域特征及经济发展状况 成都市作为四川省省会、副省级城市、国家中心城市，是西南地区的科技、商贸、物流、金融中心和综合交通枢纽，在国家区域发展战略中具有突出地位；近年来常住人口持续净流入，人口虹吸效应明显。成都市经济体量大，对四川省经济发展的贡献大，产业结构以第三产业为主。随着国家政策的逐步落地，成都市将建设成为具有影响力的区域经济中心和科技创新中心。 成都市区位优势明显，航空运输发达，水能、矿产资源和旅游资源丰富。成都市作为四川省省会和我国15个副省级城市之一，是国务院批复确定的国家重要的高新技术产业基地、商贸物流中心、综合交通枢纽、西部地区重要的中心城市，是国家发改委和城乡建设部认定的国家中心城市，是成渝地区双城经济圈的核心城市，地位突出。成都市位于四川省中部，地处四川盆地西部以及成都平原腹地，地势上承东启西、南联北通，是西南地区重要的铁路枢纽和四川省高速公路网的重要支撑点，为西北、华北、华中、华南及西南其它地区的经贸往来创造了便捷的交通条件。 成都市人口规模大，人口虹吸效应明显，城镇化率在副省级城市中处于中下游。随着“一带一路”以及“成渝地区双城经济圈”等国家战略的实施，成都市大力发展战略性新兴产业。2017年成都市推出“蓉漂计划”以吸引核心人才，近年来成都市常住人口持续净流入，截至2024年底，成都市常住人口2147.4万人，在全国地级市中排名第四，占四川省常住人口的25.67%，人口虹吸效应明显。成都市城镇化率为80.8%，明显高于四川省城镇化率（60.1%）和全国城镇化率（67.00%），但在副省级城市中位列第十，未来仍有一定的发展空间。 成都市经济总量位居副省级城市前列，但人均GDP排名靠后。成都市2024年经济总量突破2.30万亿元，在四川省处于绝对领先地位，约占全省的37%，在全国15个副省级城市中排名第三，仅次于深圳市和广州市；GDP增速为5.7%，与四川省持平，在副省级城市中排名靠前。2024年，随着经济形势趋于稳定，成都市社会消费品零售总额同比增长3.3%；同期，固定资产投资对经济增长的推动作用有所增强，增速提升至7.3%。2025年1－6月，成都市实现地区生产总值12108.2亿元，同比增长5.8%；固定资产投资同比增长6.0%，社会消费品零售总额同比增长6.1%。 成都市产业结构不断优化，第三产业对经济贡献大，目前重点培育电子信息、装备制造以及航空航天等产业集群。成都市形成了“三次产业协同、先进制造与现代服务双轮驱动、新兴产业与未来产业前瞻布局”为核心的产业发展格局，三次产业结构不断优化，由2020年的3.7：30.6：65.7调整为2024年的2.3：28.7：69.0，以现代服务业为主的第三产业对经济增长形成有力支撑。2024年，成都市第三产业增加值16218.3亿元，同比增长6.0%，第三产业中租赁和商务服务业、信息传输、软件和信息技术服务业、金融业、批发和零售业对经济增长的贡献明显。先进制造业方面，成都市提出“制造强市”战略，强调发展配套产业，培育电子信息和装备制造、新材料、航空航天、生物医药等万亿级产业集群，目前已建成5个国家级先进制造业集群，入驻包括一汽成都、中航（成都）、新易盛、极米等优势企业；生物医药和轨道交通装备产业已入选国家战略性新兴产业集群；四川省成都市软件和信息服务集群以及成（都）德（阳）高端能源装备集群等园区的制造集群入围国家先进制造业集群，其中软件和信息服务集群集聚成飞集团、中国网安等行业龙头企业，产值规模近6000亿元。2024年，成都市规模以上工业增加值同比增长4.8%，其中电子信息产业增长2.5%，医药健康产业增长2.9%，装备制造产业下降0.8%，绿色食品产业增长2.3%，新型材料产业增长10.2%，五大先进制造业工业增加值合计增长3.1%。此外，成都市围绕数字经济进行布局，2024年数字经济核心产业增加值占GDP的比重超过28%，已落户腾讯、阿里巴巴、百度以及字节跳动等互联网头部企业。 根据成都市2035年远景目标纲要，未来成都市将围绕“一山连两翼”城市发展新格局，突出“东进、南拓、西控、北改、中优”差异化功能定位，提升成都中心城市综合能级和国际竞争力。根据《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，成都要坚持“川渝一盘棋”，整合优势资源，推动制造业高质量发展、大力发展数字经济、培育现代服务业和建设现代高效特色农业带。在“一带一路”“长江经济带”“成渝地区双城经济圈”等国家区域发展战略的政策支持下，成都市将持续提升作为国家中心城市的国际竞争力和区域辐射能力，建设成为具有影响力的经济中心和科技创新中心。 2．成都市财政实力及债务情况 成都市财政实力在全国副省级城市中排名靠前，一般公共预算收入稳定性及财政自给能力较强；政府性基金收入是综合财力的重要组成部分，受政府性基金收入下降影响，2024年成都市综合财力有所下滑。成都市政府债务水平在全国副省级城市中排名有所提升，2024年处于中上游水平（从高到低）。根据成都市发展改革委印发的《2025年成都市重点项目计划》，成都市将重点推进重点项目936个，增长4.0%；总 投资26104.9亿元，增长3.1%；年度计划投资3379.6亿元，增长11.6%。成都市作为成渝地区双城经济圈的核心城市，未来项目投资规模仍较大，成都市政府债务率或将持续提升。 二、成都市各区县经济及财政状况 1．成都市各区县经济实力 成都市围绕“东进、南拓、西控、北改、中优”方针进行产业空间布局，以实现产业差异化和集群化发展。成都高新区经济规模居于绝对领先地位，其他区县经济规模和城镇化率按圈层呈逐层递减趋势。 成都市下辖12个区、5个县级市以及3个县，同时拥有成都高新技术产业开发区（以下简称“成都高新区”，由成都市直管）、成都经济技术开发区（与龙泉驿区政 区合一）和四川天府新区成都直管区（以下简称“成都天府新区”，由四川天府新区管理委员会管理）3个国家级功能区。按圈层划分，成都市可划分为主城区、近郊区和远郊区，其中主城区包括锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区，近郊区包括新都区、青白江区、龙泉驿区、双流区、温江区、郫都区，远郊区包括简阳市、都江堰市、彭州市、邛崃市、崇州市、金堂县、新津区、大邑县及蒲江县。 产业发展方面，成都市主城区及近郊区产业基础较好。从产业分布来看，成都市围绕“东进、南拓、西控、北改、中优”的方针进行产业空间布局，以实现产业差异化和集群化发展。其中“东进”包括龙泉驿区、简阳市、金堂县、青白江区等，产业以先进制造业和生产服务业为主，突出发展汽车制造、航空航天等产业；“南拓”包括双流区、新津区等，产业以信息技术、高端设备制造、生物医药为主；“西控”涉及都江堰市、郫都区、温江区、崇州市等9个区（市）县，以文旅、康养和现代农业作为发展方向；“北改”涵盖新都区、青白江区、彭州市等北部城区，该区域支持依托国际铁路港，发展适欧、适铁先进制造和物流商贸等外向型经济；“中优”指的是主城五区，该区域支持发展先进生产性服务业和都市型工业。目前，成都市拥有境内上市公司数量逾120家（不含港股），主要集中在武侯区、郫都区和双流区等。 经济方面，随着圈层的逐步外扩，成都市各区县经济水平整体呈现下降趋势，其中成都高新区经济规模居于绝对领先地位，主城区经济规模排名靠前，成都高新区和主城区经济总量分别占成都市的14.85%和34.09%；远郊区经济水平则显著弱于主城区和近郊区。主城区人均GDP和城镇化率明显强于近郊区和远郊区。2024年，成都市主城区常住人口约占成都市总人口的30%，人口虹吸效应明显。 2．成都市各区县财政实力及债务情况 （1）财政收入情况 成都高新区财政实力最为雄厚，其他区县财政实力呈现由主城区向外逐层递减的趋势，成都高新区、成都天府新区和主城区一般公共预算收入稳定性较强，远郊区综合财力对上级补助的依赖程度较强，2024年远郊区大多区县受上级补助增长影响综合财力有所提升，成都高新区、成都天府新区、主城区和近郊区大多区县则受政府性基金收入下降影响综合财力呈现不同程度下滑。 成都高新区一般公共预算收入最为雄厚，远高于其他区县，其他区县一般公共预算收入按圈层呈现逐层递减趋势。受土地增值税收入下降影响，2024年成华区和金牛区一般公共预算收入大幅下降，下降幅度超过15%；龙泉驿区则受国有资源（资产）有偿使用收入增长影响一般公共预算收入大幅增长。远郊区的税收收入占比普遍远低 于主城区和近郊区，一般公共预算收入稳定性较弱。 图3成都市各区县一般公共预算收入及税收收入情况 成都市各区县政府性基金收入仍以土地出让收入为主。成都高新区、成都天府新区以及双流区招商引资方面具有明显区位优势，上述区域政府性基金收入规模较大。由于主城区内土地出让收入部分上缴成都市并以上级补助的形式返还且近年来主城区土地征拆成本提升，土地征拆重心向其他圈层区县转移，受此影响近郊区和远郊区政府性基金收入规模整体高于主城区。2024年，金牛区、青羊区、郫都区、简阳市和崇州市受土地出让规模上升政府性基金收入均呈现增长，其中金牛区增长幅度超过500%，成都市其他各区县政府性基金收入则受房地产市场低迷影响呈不同程度下降趋势。 成都市远郊区财政自给能力较弱，综合财力对上级补助的依赖程度较强；2024年，双流区、温江区、新津区和简阳市政府性基金收入对综合财力贡献较大，贡献占比均超过30%。除金牛区、龙泉驿区、郫都区和青白江区外，成都高新区、成都天府新区、主城区和近郊区大多区县受政府性基金收入下降影响综合财力呈现不同程度下滑，远郊区大多区县则受上级补助增长影响综合财力有所提升。 移支付收入代替，市本级综合财力为1299.84亿元，规模较大资料来源：联合资信根据公开资料整理 图4成都市各区县政府性基金收入以及综合财力构成情况 （2）债务情况 债务方面，成都市主城区的政府债务水平远低于其他区县。债务管控方面，成都市加大存量隐性债务化解力度，债务水平较高的区县均探索多渠道债务化解方案，有序推进债务化解和置换。 成都市各区县的政府债务分布与成都市产业布局以及“东进、南拓、西控、北改、中优”的发展方针相关联。从分布来看，2024年底成都市政府债务规模主要集中在市级，约占40%；近郊区和远郊区政府债务占比均超过25%；主城区的政府债务规模普遍较小。成都天府新区、龙泉驿区、双流区、简阳市作为“东进”以及“