地方政府与城投企业债务风险研究报告——四川篇

联合资信公用评级三部|崔莹|李凯田 报告概要 四川省区位和资源禀赋优势明显，经济总量在全国各省中排第5位，人口基数大但城镇化水平偏低，人均GDP处于全国中下游水平。从财政实力看，四川省一般公共预算收入在全国排第7位，但财政自给率较低；受土地及房地产市场影响，政府性基金收入有所下降；上级补助收入规模持续居全国首位。四川省综合财力居全国前列，债务负担处于中游水平。2022－2026年，成渝地区双城经济圈发布的重大项目总投资规模大，随着重大项目持续实施推进，将带动区域交通和产业等长足发展。 四川省各地市（州）经济发展不均衡，成都市经济实力远强于其他地市（州），人口虹吸效应明显。2024年，大部分地市（州）一般公共预算收入呈增长趋势，税收占比和财政自给率水平较低；政府性基金收入整体呈下降趋势，上级补助收入对综合财力的贡献度较高。 债务方面，四川省各地市（州）政府债务余额均有所增长，政府债务率整体有所上升。2024年以来，四川省通过争取置换债券、推出激励机制、加强债务管控等方式积极化债。各地市（州）的化债思路与四川省整体保持一致，亦积极争取政府债券资金、有序推动退平台，并通过激励引导金融机构支持、盘活资产、加强债务管控并设立应急资金等方式化债。 从城投企业看，2024年四川省城投企业债券发行数量和规模同比均略有下降，募集资金用途以借新还旧为主。2024年及2025年1－9月，四川省大部分地市（州）城投企业债券融资呈净流出态势，城投企业存续债券余额减少。从筹资活动现金流看，2024年各地市（州）城投企业发债城投企业筹资活动现金流整体为净流入，但净流入规模较上年有所下降；筹资活动现金流入以取得借款收到的现金为主。2024年末，四川省大部分各地市（州）城投企业全部债务规模较上年末有所增长，债务结构整体以银行融资和债券融资为主。从债务构成来看，近年来四川省全省及成都市的银行类债务占比持续提升，其他债务占比持续下降。各地市（州）城投企业债务负担整体略有上升，2025年6月末遂宁市发债城投企业现金短期债务比相对较低，存在较大的短期偿债压力。成都市、绵阳市、眉山市和遂宁市的综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”支持保障能力偏弱。 一、四川省经济及财政实力 1．经济发展状况 四川省区位和资源禀赋优势明显，陆路交通和航空运输发展居全国前列，为经济发展奠定基础。经济总量居全国前列，但整体城镇化水平偏低，人均GDP处于全国中下游水平。产业结构不断调整升级，第三产业是拉动全省经济增长的主要动力。成渝地区双城经济圈建设等持续推进，利好区域发展。 区位和资源禀赋优势明显，陆路交通和航空运输发展居全国前列。四川省位于中国西南部，是对接国家向西向南开放、打造“一带一路”以及长江经济带联动发展的战略纽带和核心腹地。四川省水能、天然气、矿产和旅游资源丰富，陆路交通和航空运输发展居全国前列，公路、铁路、航空和水运网络日趋完善。“十四五”以来，四川省交通强省成效显著，实现高速公路通车里程突破一万公里和公路水路建设投资突破一万亿元。 人口基数大，但整体城镇化水平偏低。截至2024年末，四川省常住人口8364.0万人（较上年末减少4万人），排全国第5名；其中，成都市常住人口2147.4万人， 较上年末增加7.1万人。截至2024年末，四川省城镇化率较上年末提高0.61个百分点至60.10%，但仍低于全国平均水平（67.00%），主要系甘孜藏族自治州（以下简称“甘孜州”）、凉山彝族自治州（以下简称“凉山州”）和阿坝藏族羌族自治州（以下简称“阿坝州”）等城镇化率较低所致。 经济稳步发展，经济总量居全国前列，人均GDP处于中下游水平。2024年，四川省完成地区生产总值64697.0亿元，在全国各省中排第5位；GDP增速为5.7%，略高于全国平均水平。2024年，四川省人均GDP为7.73万元，在全国排第17名（较上年的第20名有所提升）。2025年1－6月，四川省完成地区生产总值31918.2亿元，按不变价格计算，同比增长5.6%，经济稳步发展。 产业结构优化升级，清洁能源转型逐步推进，第三产业是拉动全省经济增长的主要动力。近年来，四川省产业结构不断优化，2024年四川省三次产业结构由上年的8.9：35.7：55.4调整为8.7：35.3：56.0，第二产业增加值占比略有下降，第三产业是经济发展的主要支柱。二产方面，依托于丰富的自然资源及便利的交通条件，四川省工业经济不断发展，构建了电子信息、装备制造、食品饮料、先进材料、能源化工和数字经济“5+1”产业体系。2024年，四川省全年工业增加值17884.0亿元，同比增长6.10%，高于全国增速（5.7%）。三产方面，2024年四川省第三产业增加值36260.2亿元，增长6.3%，是拉动全省经济增长的主要动力，其中批发和零售业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业产值相对较高。此外，四川省清洁能源转型逐步推进，2024年末装机容量达1.2亿千瓦，占比87.4%，其中水电装机9770万千瓦，居全国第一。 成渝地区双城经济圈重大项目持续推进，带动四川省交通和产业发展。四川省出台一系列政策以提振消费、推动产业转型升级和经济回升向好。 随着《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》发布，以及2022年以来连续四年发布的《共建成渝地区双城经济圈重大项目名单》实施推进，成渝地区双城经济圈重大 项目总投资预计超12万亿元，重大项目包括现代基础设施网络项目和现代产业体系项目等。2025年，成渝地区双城经济圈重大项目总投资预计约3.7万亿元，共320个项目，其中2025年预计投资4414.5亿元。截至2025年8月末，共建成渝地区双城经济圈重点项目当年完成投资3323.61亿元，投资完成率75.29%，超时序进度8.62个百分点。 2025年以来，四川省发布了一系列旨在促进经济发展的相关政策，以提振消费、推动产业转型升级和经济回升向好。 2．财政实力及债务情况 四川省一般公共预算收入在全国排名上游，但财政自给率较低；受土地及房地产市场低迷影响，政府性基金收入持续下降；上级补助收入规模持续居全国首位，对综合财力形成有力支撑。四川省综合财力居全国前列，政府债务负担处于中游水平。 四川省一般公共预算收入规模排名全国上游，但财政自给率较低。2024年，四川省一般公共预算收入为5635.60亿元，全国排名第7位，同比增长1.90%；税收占比为63.90%，较上年略有下降；财政自给率为41.91%，财政自给程度较低。2025年1－6月，四川省一般公共预算收入3197.26亿元，同比增长2.8%。 受土地及房地产市场低迷影响，2024年及2025年上半年四川省政府性基金收入持续下降。四川省国有土地使用权出让收入占政府性基金收入比重在90%左右。2024年，四川省政府性基金收入3478.54亿元，较上年下降16.7%，主要系受房地产市场低迷影响，土地出让收入下降所致。2025年1－6月，四川省实现政府性基金收入974.34亿元，较上年同期下降4.74%。 四川省上级补助收入规模持续居全国首位。2022－2024年，四川省获得上级补助收入持续增长，2024年为7304.86亿元，占综合财力的比重为43.74%，对综合财力形成有力支撑。四川省上级补助收入主要为一般性转移支付收入。 四川省综合财力规模排名全国前列。2024年，四川省综合财力较上年基本持平，在全国31个省市自治区中排名第4，居于全国前列。 四川省政府债务负担处于全国中游水平。2024年末，四川省政府债务余额为24028.9亿元，较上年末增长18.55%。同期末，四川省地方政府债务率（地方政府债务余额/综合财力*100%）和地方政府负债率（地方政府债务余额/GDP*100%）分别为143.87%和37.14%，较上年末分别上升24.29个百分点和3.43个百分点；按从低到高排序，在31个省市自治区中分别排名第7位和第13位。 2024年以来，四川省通过争取置换债券、推出激励机制、加强债务管控等方式积极化债。 争取置换债券方面，2024年11月，全国人大常委会批准通过12万亿元地方化债“组合拳”，批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，四川省获得其中的3444亿元，2024年到2026年每年可发行隐性债务置换专项债券1148亿元。此外，2024年四川省争取化债专项债券615亿元和结存限额再融资债券219亿元，全部下达市县用于置换存量债务，以缓释市县偿债压力、减轻利息负担。根据《关于2025年1至6月预算执行情况的报告》，四川省2025年将持续用好一揽子化债支持政策，有序推动全省隐性债务化解和融资平台压降。 债务化解激励方面，根据四川省人民政府办公厅发布的《2024年度省级督查激励名单及激励措施》，2025年四川省对债务风险较低、隐性债务化解较好的地方（市和区县）在新增地方政府债务限额分配上予以倾斜支持。 债务管控方面，四川省《关于2024年省级决算草案的报告》指出，2024年以来，四川省分级分类推动化债方案落地落实，实施全口径地方债务监测管理。严格履行地方政府偿债主体责任，按时偿还政府债券本息。通过统筹用好化债政策、安排财政资金、处置变现资产资源等方式，有序化解隐性债务。《2025年四川省人民政府工作报告》指出，2024年，四川省分级分类推动化债方案落实，全省债务风险总体可控、有序化解；2025年四川省将加快建立与高质量发展相适应的政府债务管理机制，加强地方债务全口径监测管理，推动地方融资平台改革转型，严防违规新增举债。2025年以来，四川省多家城投企业曾发生票据逾期，现已基本结清。 二、四川省各地市（州）经济及财政实力 1．各地市（州）经济发展状况 四川省各地市（州）经济发展不均衡，成都平原经济区和川南经济区产业基础较好。成都市作为省会及副省级城市，经济实力远强于其他地市（州），人口虹吸效应明显；攀枝花市受益于矿产及水能资源丰富但常住人口较少，人均GDP在省内居首位。 四川省下辖18个地级市和3个自治州。根据2018年四川省提出构建“一干多支、五区协同”区域发展新格局的战略，将四川省划分为五大经济区。 成都平原经济区和川南经济区产业基础较好。从产业分布来看，四川省各地市（州）依托自身资源优势等发展相关产业，拥有1个国家级新区、18个国家级高新区/经开区和122个省级开发区，以及A股上市公司179家。其中，成都平原经济区和川南经济区产业基础较好，成都市A股上市公司数量占全省上市公司数量比重超过6成。 成都市所在的成都平原经济区作为全省经济发展的龙头，经济实力明显强于其他经济区，区域间经济实力分化明显。从区域看，省会成都市所在的成都平原经济区经济实力明显强于其他经济区，其中2024年成都市GDP约占全省经济总量的39%，占比较上年进一步提升。受益于白酒产业，宜宾市和泸州市经济实力强，支撑起了川南经济区在全省经济版图中的重要地位。川东北经济区各地市的天然气储量均较丰富，但各地市经济实力分化明显。川西北生态示范区的经济实力相对较弱，是五大经济区中唯一未提出经济总量目标的区域，未来发展侧重于生态经济发展。三产结构方面，成都市三产占比近70%，服务业引领经济增长；二产占比超过50%的城市为攀枝花市和德阳市，其中攀枝花市钢铁工业发达且钒钛磁铁矿储量丰富，德阳市是中国重大技术装备制造业基地、全国重要的磷化工和化肥生产基地；宜宾市和泸州市二产占比接近50%，泸州市酒制造业贡献远超其他行业。 攀枝花市和成都市人均GDP省内领先。从人均GDP来看，得益于矿产及水能资源丰富但常住人口较少，攀枝花市连续三年人均GDP超过了成都市，在四川省排名第一；成都市人均GDP超10万元，德阳市、宜宾市、绵阳市和乐山市人均GDP超8万元，在四川省处于相对较高水平；巴中市人均GDP最低。 成都市常住人口占四川省总人口四分之一，虹吸效应明显，省内其余大部分地市 （州）常住人口呈负增长。2024年末，成都市常住人口约占全省常住人口的25%。2019年以来，成都