中国全国碳市场发展报告（2025）

内容 前言………………………………………………………… 3.6.28国家碳排放交易体系完成了首次扩大行业覆盖范围……国家自愿温室气体排放减配交易市场稳步发展……9.国际合作关于国家碳……市场日益深化………447.全国碳市场的数据质量管理不断加强……354.国家碳排放市场活力14交易系统得到进一步增强………………19里程碑 ……………………………………………………………60Outlook ………………………………………………………588.中国的全国碳市场的数字化和智能基础设施得到了优化………………392.国家碳的体制框架03市场达到了新的高度………………0610. 中国国家碳市场的发展成效日益显著……505.2024年碳排放配额的分配和上缴已成功完成……241.国家碳市场是一项重要的政策01在加速经济和社会发展各领域的绿色转型方面的工具………………… 前言 气候变化是全人类面临的挑战。中国已采取国家战略积极应对气候变化。碳市场是利用市场机制应对气候变化、推动经济社会各方面绿色转型的重要政策工具，也是实现碳达峰碳中和目标的有力措施。根据世界银行统计数据，目前全球有37个排放交易体系在运行。全球GDP近三分之二的经济体已实施碳价。 中国政府高度重视中国全国碳市场的发展。习近平主席号召构建一个更有效、更具活力和具有国际影响力的碳市场，为中国全国碳市场发展指明了方向。中国共产党第二十次全国代表大会和中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议为推进全国碳市场制定了战略。中国已将扩大其全国碳排放权交易系统覆盖面至更多行业列为重要优先事项，如政府工作报告自2024年以来已取得重大进展。中共中央办公厅和国务院办公厅发布了关于推进绿色低碳 碳转型与加强全国碳市场建设，这是第一个中央级文件。国务院颁布碳排放交易管理办法实施细则. 国家碳排放权交易体系首次扩大了其行业覆盖范围，而全国碳排放权自愿交易市场持续稳步发展，显示出市场活力进一步增强和数据质量管理持续加强。碳市场在推动能源转型和实现全社会成本效益减排方面的作用日益凸显。以全国碳排放权交易市场为核心的中国碳定价机制在不断改进。 为全面展现中国全国碳市场自2024年以来的进展和主要成就，生态环境部已组织了相关准备工作的开展中国的国家碳市场进展报告（2025），现正式发布。部期望社会各界持续推进对全国碳市场的关注和支持，以进一步推动其发展。 1. 国家碳市场是推动经济社会各方面绿色转型的重要政策工具 中国应对气候变化的承诺是主动选择而不是被动选择。“双碳”目标（即2025年前实现二氧化碳排放达到峰值和2060年前实现碳中和，以下简称“双碳”目标）是中国必须作出的选择，而不是外部要求。无论国际形势如何发展，中国应对气候变化的行动不会放缓，国际合作的努力将持续加强，构建人类命运共同体的决心将坚定不移。2025年标志着“双碳”目标提出的第五个年头。中国已建立国家碳排放权交易体系（以下简称“国家ETS”），要求重点排放单位履行合规减排义务，以及国家自愿减排交易市场（以下简称“国家自愿市场”），激励全社会自愿减排活动。经过四年运行，全国碳市场已成为推动经济社会各方面绿色转型的重要政策工具。 (1) 推进全国碳市场发展是实现“双碳”目标的强有力且具成本效益的措施 中国的碳达峰并非自然发生的过程，而是通过积极制度努力达成的战略规划目标。当前挑战包括持续的刚性能源需求、工业发展的高碳锁定效应，以及区域和行业间发展阶段明显差异。与西方发达经济体相比，中国面临的减排时间更紧迫，规模更大。成功需要政府干预与市场机制协同行动——通过灵活的政策工具将积极的政策领导力与有效的市场机制相结合，为脱碳创造有利条件。通过精准的排放核算、科学指导的减排目标以及灵活的减排选项，中国全国碳市场确保了成本效益措施，巧妙地治理了国家的绝大部分排放。 (2) 推进全国碳市场发展是深化生态文明体制改革的一项重要任务 与发达国家在解决环境污染问题后才转向加强碳排放控制不同，中国在建设生态文明的过程中面临着在生态环境领域取得根本性改善与实现碳达峰、碳中和目标的双重战略任务。这要求进一步完善生态保护体系，并聚焦于解决突出矛盾和 问题。中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国现代化的决议明确要求建设高标准社会主义市场经济，充分显示市场在资源配置中的决定性作用，以改进全国温室气体自愿减排交易体系的建设。在此基础上，中国将积极稳妥地迈向碳达峰和碳中和。 (3) 推进全国碳市场发展是高水平保护促进高质量发展生动实践 中国的现代化是人与自然和谐共生的现代化。高质量发展与高水平保护相互融合、相互促进、相辅相成。没有绿色低碳特征，高质量发展就无从谈起。总体来看，全国碳市场首次在全国范围内将减排责任直接压实到企业，同步降低了全社会减排成本。同时，全国碳排放权交易市场建立了将生态资产转化为经济价值的渠道，推动了绿色技术的创新和应用。通过两个市场的协同发力，中国的全国碳市场正确处理了高质量发展和高水平保护的关系，培育了绿色生产力和发展了新质生产力。 2. 国家碳市场制度框架达到新高 自2024年以来，中国政府加快了全国碳市场的制度建设。全国碳市场的顶层设计得到进一步完善，全国自愿市场制度体系也初步建立。这些工作建立了多层次的法律法规框架，为全国碳市场的健康和长期发展奠定了坚实基础。 (1)《关于推进绿色低碳转型和加强全国碳排放权交易市场建设的意见》正式发布 为贯彻落实中国共产党第二十次全国代表大会精神，执行中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议关于进一步深化改革的决策和部署，在建设美丽中国的同时，积极稳妥推进“双碳”目标。2025年8月，中共中央办公厅和国务院办公厅 公开发布的加快推进绿色低碳转型和加强全国碳排放权交易市场建设 Opinions（以下简称“观点“）。作为中国首个专注于碳市场的中央层面文件，观点为推进全国碳市场发展提供了全面的路线图。它明确了全国碳市场的基本作用和总体要求，提出了2027年和2030年的主要目标和关键任务，为市场的建设做出了纲领性文件。在复杂严峻的国内外环境下，这份纲领性文件向外部利益相关者传递了清晰稳定的政策信号，彰显了中国负责任大国形象，以及坚定不移地追求绿色低碳发展。观点也作为一项强大的政策参考，指导碳市场的下一步。 第一列：中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进绿色低碳转型和加强全国碳排放权交易市场建设的意见》 《意见》采取问题导向和目标导向，贯穿系统思维于全国碳市场发展全过程和各方面。围绕碳市场建设重点任务推进改革，完善顶层设计，明晰制度框架，满足碳市场发展实际需求。展现了统筹兼顾发展减排、全局局部、长远目标和近期目标、政府与市场关系的综合策略。 《意见》要求坚持平衡发展与稳定的原则，将绿色低碳转型与经济增长有机结合。它强化了碳市场作为控制温室气体排放的战略政策工具的核心功能，加快全国统一碳市场的发展。 《意见》还要求以有序、分阶段的方式扩大行业覆盖面和参与范围，培育更加公平、便捷、透明的市场环境。这些措施将促进传统产业的深度转型，培育新质生产力，释放全社会绿色低碳发展的内生动力。 2027年前，国家碳排放交易体系将基本覆盖所有主要工业行业，国家自愿减排交易市场将扩展至所有重点领域；到2030年，将基本建立基于总量控制、结合免费与有偿分配的国家碳排放交易体系；建立可信、透明、方法统一、广泛参与、与国际标准接轨的国家自愿减排交易市场；形成减排效果显著、制度健全、价格水平合理的碳定价机制。 (2)《碳排放权交易管理办法(试行)》正式施行 2024年1月，国务院颁布碳排放交易管理办法暂行条例（以下简称“规则“），于2024年5月生效。规则构成中国应对气候变化领域的首部专门立法。基于实现“双碳”目标和全国碳市场当前阶段的需要，法规进一步明确了碳排放交易的主要程序以及相关各方的法律责任。规则也规定了伪造碳排放数据、未按时足额上缴配额以及操纵或扰乱市场等行为的处罚，从而确保国家碳市场的稳定运行。 生态环境部（MEE）已与相关部门合作，以确保条例的有效实施。与司法部（MOJ）一起碳排放交易管理办法暂行条例释义已发布以加强政策宣传和市场参与者的培训，并启动了对的修订碳排放权交易管理办法（试行）以及相关的支持性政策及制度框架。最高人民法院（SPC）和最高人民检察院（SPP）发布了关于在处理环境刑事案件中的法律适用若干问题的解释 污染将第三方技术服务机构伪造碳排放数据纳入刑事监管范围。国家金融监督管理总局（NFRA）发布关于银行业保险业科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融和数字金融发展的指导意见提议开发以碳排放在权等环境权为担保的质押和抵押融资。国家税务总局（STA）发布了关于增值税（VAT）政策实施指南的澄清，从而就碳交易财政和税收处理提供了进一步的明确。通过相关部门的协调努力和政策协同，它们共同监管和引导全国碳市场的健康有序发展，同时提供必要的威慑以打击非法和不合规行为。 (3) 国家自愿温室气体减排交易市场制度框架已建立 2024年1月，全国自愿减排市场正式启动。为构建高标准、高质量、高透明的自愿减排交易机制，生态环境部会同有关部门发布了自愿温室气体减排交易管理办法（试行）它建立了国家自愿市场的整体方法和工作流程的明确指南，以及所有类别权利和义务 市场参与者。MEE 还发布了六种自愿温室气体减排项目的项目方法论，包括造林碳汇、并网太阳能热发电、并网海上风电、红树林造林、低浓度煤矿瓦斯利用和通风排瓦斯利用、公路隧道照明节能，从而支持造林碳汇、可再生能源、甲烷减排以及节能提效项目的开发。 MEE组织了编制和颁布《自愿温室气体减排项目验证及减排核证实施规则》规范自愿减排项目的验证和核查活动；并指导了支持性技术文件的编制，包括自愿温室气体减排项目设计与实施指南、自愿温室气体减排注册办法（试行），以及自愿温室气体减排交易及结算管理办法（试行）这些文件提供了自愿减排项目设计和实施的技术规范，同时加强了市场管理和服务协议的改进。随着这些监管和技术规范的实施，国家自愿市场的制度框架已经建立。 (4) 已形成多层次监管和制度框架 为有效保障全国碳市场健康有序运行，近年来，生态环境部已发布碳排放权交易管理办法（试行）连同关于注册、交易和结算的三套规则。MEE还相继发布了适用于 2019-2024 年报告年度的企业温室气体 (GHG) 核算和核查的技术规范，并制定了总配额设定和配额分配的相应实施计划，包括 30 多项配套制度文件。这些工具总体上基本建立了中国全国碳市场的监管和制度框架，涵盖了中央文件、行政法规、部门规章、规范性文件和技术规范。 3. 国家碳交易市场完成了行业覆盖范围的首次扩展 中国政府高度重视通过国家碳排放交易体系扩大行业覆盖范围。在全国生态环境保护大会上，中共中央总书记习近平明确宣布了进一步发展国家碳市场、完善法律法规政策、稳步扩大行业覆盖范围。2025年3月，国务院正式批准将钢铁、水泥和铝冶炼行业纳入国家碳排放交易体系，在原有覆盖发电行业的行业范围基础上进行了扩大。 (1)在三个新覆盖的部门，制度框架已基本建立 为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，积极稳妥有序地将钢铁、水泥和铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易体系，生态环境部印发将钢铁、水泥和铝冶炼行业纳入国家碳排放交易体系的实施方案（以下简称） 工作方案), 并根据法规履行职责。工作方案提出该行业扩张的整体要求和关键任务，标志着首个扩张的运营实施阶段的开始。此外，MEE发布了钢铁、水泥和铝冶炼行业的六项技术规范，包括温室气体排放核算与报告指南及核查技术指南这些规范明确了钢铁工业中企业级烧结和炼铁工艺、水泥工业中熟料生产以及铝冶炼工业中电解铝工艺的排放核算和核查要求。目前，MEE正在根据既定程序，加快推进钢铁、水泥和铝冶炼行业的特定配额设定和分配计划的制定。 2025年4月，MEE发布2025年全国碳排放权交易体系相关工作推进的通知，对发电、钢铁、水泥和铝冶炼行业提出要求，包括对重点排放实体